推进法治中国建设是实现中国梦的必由之路

苏楠

记者：李所长，您好！党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对在新的历史起点上全面深化改革做出整体战略部署的同时，在民主法治建设方面明确提出了“推进法治中国建设”的战略任务。那么，如何认识《决定》提出这一战略任务的现实背景和重大意义？

李林：法治文明是人类文明进步的重要标志，法治社会是人类社会发展的必然要求，法治国家是人类政治文明的集中体现。法治梦作为中国梦的重要组成部分，是中国共产党领导亿万人民建设法治中国、实现中华法治文明伟大复兴的崇高理想与现实追求。全面推进依法治国，努力建设法治中国，是实现中国梦的必由之路和法治保障。

《决定》提出了推进法治中国建设的战略任务，这既是全面深化改革的重要内容，也是顺利推进各项改革的根本法治保障。建设法治中国，涉及科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、有效护法等各个环节，是一项复杂的系统工程。改革开放以来，我国法治建设取得了举世瞩目的成就，法治在保障人权、规范权力、推动改革、促进发展、维护稳定等方面，发挥了重要作用。但毋庸讳言，我国法治建设中也还存在立法不当、执法不严、司法不公、守法无序、法治疲软等问题，人民群众认为我国法治实践中存在“严格立法、普遍违法、选择执法”的问题仍未得到有效解决。

记者：自依法治国被确立为我们党的基本治国方略后，我们注意到党的文件中关于法治的新话语、新概念不断衍生，诸如法治国家、法治政府、法治社会，最近《决定》又明确提出了“法治中国”这个范畴。那么，如何理解和把握“法治中国”的内涵？

李林：《决定》指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”这是对建设法治中国做出的具体部署。我们要建设的“法治中国”绝不是一句时髦的口号，而是有着十分丰富内涵的战略目标。从“法治中国”的内涵来看，它是对改革开放以来、尤其是对党的十五大确立依法治国基本方略以来，我们关于中国特色社会主义法治的新认识、新概括和新表述，是对依法治国、建设社会主义法治国家提法与时俱进的创新和发展。概括地说，“法治中国”的丰富内涵可以集中表述为坚持“一个方针”、“两个基本点”。“一个方针”，就是坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这个法治建设的新“十六字方针”；“两个基本点”，就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。从“法治中国”的特征来看，综合我国法学界的一些认识成果，它应当具有以下几个特征：

其一，法治中国是宪法和法律具有最高地位和最大权威的中国。宪法和法律是执政党的主张、国家主权意志、人民共同意志的集中体现，是通过科学民主立法程序形成的普遍行为规范，是一切国家机关、武装力量、政党和社会组织、企事业单位、全体公民都必须严格遵守的共同行为准则。宪法和法律如果没有最高地位和最大权威，治国安邦就失去根本依据，公民行为就失去基本规范，公平正义就失去统一标准，政治就不可能清明，经济就不可能发展，社会就不可能和谐，文化就不可能繁荣，人民就不可能幸福。在法治中国，应当让宪法和法律更有地位、更有权威、更有实效、更有尊严，成为全社会的崇高价值和根本依循，让一切人治和专制的余毒荡然无存；让科学立法创造出更多国家、社会和人民需要的优质良法，为法律善治提供良好前提；让严格执法成为政府的常态行为方式，让一切不执法、乱执法以及钓鱼执法、粗暴执法、寻租性执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法等问题得到彻底解决，使人民群众在每一次被执法过程中都体会到法治政府的关怀；让公正司法切实维护人民权益，使人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；让全民守法真正成为一种生活方式，让学法尊法守法用法成为社会风尚，让任何以身试法者受到严厉惩处。

其二，法治中国是全体公民依法享有广泛平等权利和自由的中国。“民惟邦本，本固邦宁。”公民是国家的主人，是社会的主体。法治国家区别于人治、专制国家的主要标志，就是全体公民是否当家作主，在政治、经济、文化、社会生活等各个领域依法享有广泛平等的权利和自由。在法治中国，应当让依法治国真正成为依法治权、依法治官而不是依法治民的重器，让权利公平、机会公平、规则公平成为全社会奉行的基本准则，让公民在法律面前一律平等得到严格落实，让人权受到切实尊重和保障，让每一个人都活得更加幸福更有尊严。

其三，法治中国是政治清明、经济富强、文化繁荣、社会和谐、生态文明的中国。法治兴则国家兴，法治强则国家强。建设法治中国面临双重使命：一方面，要使法律和制度更加健全和完善，宪法和法律得到切实实施，法治能够真正成为治国理政的基本方式；另一方面，法律和制度还要为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设提供法治支撑和保障，使法治贯穿改革发展稳定全过程，覆盖国家治理和社会管理各领域。在法治中国，应当通过法律制度和法治机制让人民民主更加充分和健全，让经济发展更加健康和有序，让社会运行更加稳定和和谐，让文化发展更加规范和全面，让法治中国与富强民主文明和谐美丽中国相伴而行。

记者：当前，我们在推进法治中国建设的过程中面临着哪些突出难题？

李林：在建设法治中国、实现中国梦的今天，继续清除人治余毒，从权大于法的人治真正走向依法治权、依法治官的法治，从理念、制度和实践上全面破解权大于法，这是推进法治中国建设需要破解的突出难题。解决这个难题，依然任重而道远。

记者：那么，您认为应该从哪些方面着手来破解这个难题呢？

李林：第一，应当更加重视法治文化建设，着力从理论观念和思想认识上解决问题。权大于法的主体是有权者，无权则不可能发生“大于法”的问题。建设法治中国，市场经济是基础，民主政治是保障，法治文化是引领，三者相辅相成、缺一不可。为此，要清除权大于法的人治观念和做法，有效解决上述问题，必须法治文化建设，努力铲除滋生权大于法的人治土壤。

从根本上来说，权大于法是封建人治的典型表现，与法治原则格格不入。在民主法治社会，法治与人治的一个重要区别，是法治坚持宪法法律至上和坚持法律面前人人平等的原则，坚持一切公权力必须关进法律制度的笼子里，必须依法取得、依法行使、依法监督，一切行使公权力的人都必须尊重宪法的权威，接受法律的统治，服从制度的规范；封建人治则崇尚特权、专制和不平等，个人凌驾于宪法和法律之上，权大于法，权力不受监督制约。正如马克思所言：在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。

党的十八大报告明确提出：法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。这意味着我们党和国家对权大于法等人治观念和做法的彻底否定，意味着我们党和国家对在和平时期搞阶级斗争、政治运动、革命暴力等治国理政方式的根本放弃，意味着我们党和国家在综合运用行政手段、政治手段、经济手段、道德手段等治国理政方式的基础上，更加注重和依赖依法治国基本方略和法治基本方式来治理国家、管理社会。

第二，当更加重视法律制度建设，着力从制度上解决问题。邓小平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度好可以使坏人无法任意横行；制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”十八届三中全会《决定》提出：“坚持用制度管权管事管人，让人们监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”在实践中，某些领导干部之所以能够运用手中掌握的决策权、决定权、人事权、行政权、财政权等权力以权压法、以权谋私、权大于法，一个重要原因，是我们的某些法律制度还不完善、法制体系还不健全，尚未将公权力有效关进法律编制的制度笼子里，形成以权力制约权力、以制度保障权力、以法律规范权力、以民主监督权力的良法善治格局。

从制度上破解权大于法的难题，要积极稳妥地全面深化法制改革，不断完善立法、执法、司法、守法、法律监督等方面的法律制度。全面深化法制改革，就是要根据“两个一百年”的国家战略目标和总体任务，在改革开放30多年来法律制度改革完善的基础上，进一步从广度、深度以及力度上推进对法制的全面改革，使我国的法律制度不断完善、创新和发展，从而更好地适应中国特色社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的需要，更好地适应全面深化改革、不断扩大开放、大力促进发展的需要，更好地适应广大人民群众日益增长的对于保障人权与基本自由、实现公平正义、安全稳定幸福的需要，更好地适应全面推进依法治国、实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法、努力建设法治中国的需要。全面深化法制改革，从制度上破解权大于法的难题：一要坚持科学民主立法，从立法体制、立法机制、立法程序和立法权行使等方面，防止地方保护和部门利益法制化，着力解决立法工作中存在的部门保护主义、借立法扩权卸责、以立法推诿打架，以立法谋部门之私、少数利益群体之私，立法拈易怕难、避重就轻，立法不作为、乱作为、虚作为，民主立法走过场、科学立法徒具其名等立法不当的问题。二要坚持依法行政，把行政立法权、行政执法权、行政自由裁量权、行政审批权、行政处罚权、行政监督权等，统统纳入法治行政的轨道，置于法律和制度的有效管控之下。我们应当先改革行政体制，按照《决定》的要求，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式”，理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，优化政府组织机构，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，同步或稍后建设法治政府，用法律和制度确认和巩固行政体制改革的成果，而不宜相反。三要坚持公正司法，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权。司法领域权大于法的问题，主要表现在两个方面：一方面，是外部的各种权力、关系、金钱、人情等对司法案件的影响和干预，表现为个别地方党委审批案件、党委政法委决定案件、地方主要领导批示案件、人大代表过问个案、亲戚朋友同学情说案件等多种形式；另一方面，是司法机关内部体制机制不完善，相关制度不健全，滥用侦察权、逮捕权、审讯权、起诉权、审判权、执行权、法律监督权等司法权力，表现为刑讯逼供、屈打成招、有罪推定、出入人罪、滥用自由裁量权、吃了原告吃被告、以案谋私、案件积压、久拖不决、执行难以及司法专横、司法不公、司法腐败等多种形式。

第三，应当加强和改进党对法治建设和依法治国事业的领导。坚持党的领导，是发展中国特色社会主义民主法治的内在要求，是推进依法治国、建设法治中国的基本前提，是实现全面深化改革战略目标的根本政治保障。中国共产党是中国现代化建设的领导党和执政党，运用法治思维和法治方式处理好执政党与国家政体、党的领导与依法治国、党权与政权法权的关系，是破解权大于法、实现中国法治梦的关键。

在我国法治实践中，在中国特色法律体系已经形成、无法可依的问题基本解决的情况下，国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关之间的权力关系，中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的权力关系，公民个人、企事业单位、社会组织等与国家机关之间的法律关系，大都有宪法、法律和法规的明确规定，在这些领域不容易发生相互越权、权大于法等问题，否则就可能构成违法违宪。但在党政关系、党法关系、党权与政权法权关系等方面，我们往往只有“党在宪法和法律范围内活动”、“依宪执政、依法执政、依法办事”等原则性要求，缺少具体明确具有可操作性的法律规范和程序规则，因此在这些领域，容易发生党委书记和党委成员滥用权力、以权代法、权大于法等违反法治原则的现象。

破解权大于法的难题，加强和改进党对依法治国事业的领导，在思想认识层面上，要从革命党的观念尽快彻底转变为执政党的理念，坚持依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的作用，更加重视和加强执政党的权威性和合法性建设；要从“人治”的观念尽快彻底转变为“法治”的观念，坚持民主执政、科学执政和依法执政，坚持宪法和法律的权威至上，切实做到依宪执政、依法决策和依法办事；要从主要靠运动方式、斗争手段、政策措施、行政干预、领导个人意志等治国理政的观念，尽快彻底转变为主要靠依法治国基本方略和法治思维、法治方式治党治国治军的观念，坚持党在宪法和法律范围内活动，切实领导立法、带头守法、保证执法；要从在国家政体之外或政体之上执政的观念，尽快彻底转变为通过国家政体依法执政的观念，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。

对于广大党员干部特别是各级领导干部来说，要自觉树立宪法观念和法治意识，带头依法办事，带头遵宪守法，努力做到“对宪法和法律保持敬畏之心，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。法律不仅是各级领导干部行使权力的依据和规范，也是“从政为官”的安全绳和保护伞。只要每个领导干部头脑中有法治这根弦，行为上有法律这个度，坚持依法行使权力，权大于法的难题就容易得到破解。

破解权大于法的难题，改进党对依法治国事业的领导，还要加强顶层设计。党中央应适时召开全会，就发展社会主义民主法治、全面推进依法治国、加快建设法治中国等问题做出专门决定。应当切实加强党依宪执政和依法执政的能力建设，研究制定依宪执政和依法执政的实施方案，领导和指导全党和地方党组织的依法执政工作。根据建设法治中国的新形势新要求，加强党委政法委的思想领导、政治领导和组织领导，充分发挥政法委在确保人民法院、人民检察院依法独立行使职权、排除各种干扰方面的政治优势和组织保障作用。

记者：推进法治中国建设，也是全面深化改革的重要内容。对于改革，我们党强调“不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向”。那么，这具体对法治中国建设提出了怎样的要求？

李林：建设法治中国，必须坚持正确的法治发展道路和发展方向，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，决不能搞西方宪政民主制度。

方向决定法治发展的对错，道路决定法治建设的成败。法治中国建设如果走错了道路，犯了方向性错误，就可能前功尽弃。戈尔巴乔夫领导前苏联建设苏维埃法制国家的失败，就是最好例证。法治中国建设如果走偏或者走弯了道路，就可能事倍功半或者错失大好机遇。如果否定法治，实行人治甚至专制，法治中国国家建设就无从谈起。因此，坚持正确的法治发展方向和道路，是建设法治中国、破解权大于法难题的基本前提。

我们要建设的法治中国，从定性、特色和定位三个角度来看，是中国特色的社会主义法治国家，它“姓社”而不“姓资”，这就决定了我们决不能照搬照抄西方的民主法治模式，决不能建设以西方宪政民主为基础的资本主义法治国家；它是具有中国特色的而不是其他社会主义模式的法治国家，这就决定了我们必须以中国梦为指引，从中国国情和实际出发，走自己的民主法治发展道路，建设中国特色的社会主义法治国家；它现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，这就决定了建设法治中国必然长期面临许多困难和障碍，其中解决权大于法的难题，不仅是当务之急，而且是一项长期艰巨的任务。

建设法治中国，绝不能搞西方宪政民主制度。尽管西方宪政民主在理论上有多种学说，在制度上有各种形式，在实践中有不同模式，但其制度设计和运行机理都涉及限制权力、保障人权、三权分立、司法独立、多党制、代议制、竞选制和宪法法律至上等内容，其本质都是作为国家中占人口少数的资本家阶级，在宪法和法律的外衣下，以国家普遍意志和公权力代表的名义，对广大中产阶级和工农大众的政治统治和经济剥削。西方宪政民主制度无论是强调宪政还是凸显民主，都难以解决三个内在的基本矛盾：一是占人口比例少数的资产阶级对占人口比例绝大多数广大人民群众进行统治的矛盾，这就违背了“民主是多数人统治”的民主本质；二是以宪法和法律形式上的自由民主平等，掩盖事实上由资本统治带来的金钱民主、资本自由和经济政治文化上不平等现实的矛盾，这就背离了形式正义与实质正义相统一的法治原则；三是以分权制衡为核心的三权分立、多党制、两院制等相互扯皮、彼此纠缠，或者议而不决、争而不定，由此形成了钳制有余与效率低下的矛盾，这就背离了民主与效率相统一的政治原则。

从实践来看，西方宪政民主制度在应对近年来发生的世界金融危机和解决国内矛盾的过程中，一再失灵。例如，美国的共和民主两党，国会的参众两院，争吵不息、彼此掣肘、相互否决，极大地削弱了美国政府化解金融危机、解决国内矛盾的能力。甚至可以认为，正是由于美国宪政民主体制对“华尔街”和金融垄断财团的放任纵容，才酿成了这场世界金融危机。

西方宪政民主制度模式被推行到中东、拉美、非洲、亚洲等地区和国家，不仅水土不服、南橘北枳，而且往往引发内乱、政变、战争、屠杀、经济衰退、社会骚乱、民不聊生等“民主灾难”。日前发生在埃及的暴力冲突和局势动荡，就是最新的明证。

我国的历史经验反复证明，西方宪政民主制度模式是西方政治文化、政治传统、历史国情和政治体制的产物，不适合中国国情，不能解决中国革命、建设和改革发展的基本问题，不能解决中国国家富强、人民幸福和中华民族复兴的问题。我们必须从我国的国情出发，坚定不移地走中国特色社会主义民主法治发展道路。同时要继承和吸收中华法系和中国传统法律文化的合理元素，学习和借鉴包括西方法治文明在内的一切人类政治文明的有益成果。我们决不能照搬照抄西方宪政民主模式，决不能搞三权分立、多党制、两院制那一套西方宪政民主制度。

责任编辑：袁志平