“新土改”视角下的土地维权

宋赵来

谈及土改，国民党历史是一个很好的借鉴。当年国民党兵败大陆，一个重要的教训是土地政策的失败；而残兵败将退守台湾后能够稳住阵脚，后来经济又能成功起飞，土改成功起了重要作用。同样，共产党在国共对峙中取胜，土改自然也功不可没。当年拉开改革大幕的凤阳县小岗村，之所以星星之火迅速燎原，与当时的土地制度被证明失败，家庭联产承包责任制势不可挡有直接关联。因此土地在治国安邦中的重要性自不待言。

当前农民土地权益遭遇的困境

首先我们打开中国现行《宪法》，第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由此可知，国有和集体土地的所有权地位是平等的，没有任何歧视性的制度安排。

仔细研究《宪法》，这一国家根本大法仅仅规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但是《土地管理法》第43条却将征用土地原仅限“公共利益”的用途扩大为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，从中可以清楚地看到，只有国有土地可以申请使用，未被国家征用的集体土地则不可以。这是否意味着，所谓集体土地属于农民是象征性的，国家才是土地的最终所有者并拥有最终的处分权，集体土地不过是暂时没有被国家征用的潜在国有土地？

对于土地的用途，宪法没有限定集体土地只能用于农业生产，但是现行的《土地管理法》却作出了限制，而对国有土地却没有设限，完全可以用于所有的产业活动。这就导致集体土地所有非农用途都被牢牢抓在政府手里，政府垄断了集体土地进入土地一级市场的合法途径，农民也因此遭受了经济损失。笔者认为，删除《土地管理法》里的违宪条款已刻不容缓，否则不仅宪法权威受损，也有损社会公平正义。若非如此，农民的利益将越来越被弱化，城乡差距拉大趋势将会继续增加。

但是当前要想改变这些条款，对已经实施多年的土地制度而言，阻力想必相当巨大，博弈想必也相当激烈。

首要的阻力来自于长期以来地方政府形成的对土地财政的依赖症。一方面是地方政府和开发商获取利益大头，另一方面是农民利益被压缩。目前我国被征用的土地收益的分配格局大致是地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，而农民仅占5%至10%。 农民得到的补偿非常低，也极不合理。

根据《土地管理法》第47条规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。但因农地产值相对较低，按此标准即便足额发放补偿费用，也难以满足农民失地之后的生活保障和发展需要。

北京大学法学院教授姜明安在接受《中国新闻周刊》采访时举例说：一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱。政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂程序卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致矛盾频发。

中国人民大学的一项调查显示，1999年以来，64.7%的失地农民得到一次性征地补偿，平均金额为每亩18739元，而征地卖地平均价格每亩778000元，是征收价格的40多倍。 调查同时显示，有12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿， 9.8%的失地农民得到补偿承诺但钱还没到位，还有12.7%的失地农民没有得到任何补偿。调查称，很多被征地农民失去了主要的生产资料，而且缺乏去城里打工的机会或技能。失地农民的诉求主要集中在经济方面，如偏低的补偿水平和被征地后生计的维持。所以如何保障他们的长远生计将是中国土地制度改革不能回避的问题。

当前土地方面的严峻挑战和《土地管理法》有直接的关联。《中华人民共和国土地管理法》自1986年颁布后，只在1998年进行过一次修订，目前已时过境迁，法律条款严重落后于社会经济发展速度，由此衍生了大量的社会政治问题，亟待修改。但由于问题太多，涉及多方利益群体，因此虽连续两年列入立法计划，都无果而终，目前能否通过新的修正案尚难预料。

土地维权困难重重

近几年，各地违法征地、野蛮拆迁、钉子户现象屡禁不绝，背后的动机显而易见，但也从另一个视角告诉我们，部分地方政府和开发商敢于公开违法乱纪，不仅在于利益的巨大，同时也在于制约力量的弱小。

农民作为个体力量非常弱小的群体，首先在心理上就非常害怕，根本不敢去争取，也就是所谓的“民不与官斗”。而通过协商或信访渠道维护农民的利益，往往较为漫长。在解决重要矛盾或纠纷，如违法占地的过程中，如果采取信访渠道，耗时常常需几个月甚至几年。在此过程中，地方政府和开发商可能早已在土地上开工甚至建成了。

农民采取行政复议和行政诉讼渠道也是困难重重。

行政复议具有时间短、不收费和形式灵活等特点，但是这一手段并不为大多数农民知晓，他们宁可信访，也很少选择这一“民告官”的第二渠道。如果通过行政诉讼，由于农民缺乏专业的法律知识，往往要请律师代理，但本地律师不敢接，外地律师收费昂贵，这无疑给农民增添了经济负担。打官司和信访一样，可能受到地方政府和开发商的阻挠和破坏，很多在中途夭折，无法开展下去。即使打赢了，也可能面临打击报复，甚至得到的是一纸空文，无法执行。所以农民往往不打官司。

而通过媒体报道，特别是在中央级媒体和重要市场化媒体上曝光，往往立竿见影，所涉的土地违法行为也会被迅速查处。但是目前违法征地较为普遍，能够曝光于媒体的仅是极少数，而且这类媒体也就那么几家。何况现在媒体很多注重轰动效应，一般的土地违法事件根本不会报道，只有非常恶性的事件才会引起它们的兴趣。

网络媒体最为宽松，但到目前为止，通过网络媒体制止和惩治的违法占地行为，从总量上看还是极少数。endprint

总之，目前土地维权困难重重，但集体土地征收引发的矛盾和纠纷已较为严重。根据国家信访局统计，群众性上访事件60%与土地有关，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

农民数量众多，但由于分散、缺乏组织、没有形成合力，在与其他社会集团的对话中没有平等的对话能力。一盘散沙的农民往往没有强大的议价能力和博弈能力，因此成立农会迫在眉睫。建立代表农民的农会，更直接更独立代表农民利益，使他们有一个组织化、秩序化、合法化的利益诉求渠道，有利于农民增强与其他社会集团的对话能力，降低社会对话成本，维护自身的合法权益，化解社会矛盾；也能架起政府与农民的桥梁，进行更充分更直接的信息反馈，使决策更能兼顾社会公平，更有利社会稳定和政治安定；同时还能减少中央政策执行在基层的阻力，建立有力有效的监督机制和均衡力量。与其在不合法情况下让农民铤而走险组织农会，倒不如由国家赋予农会合法身份，这样更有利于长治久安。

以史为鉴，重视台湾土改经验

以史为鉴，可以知兴替。谈到中国大陆的土改，台湾土改是我们要正视的。因为台湾的土改相当成功，相信对大陆会有重要的参考价值。

历史资料显示，当年国民党退守台湾，经济形势非常糟糕，国际环境也非常严峻。为了摆脱困境，采取了一系列重要举措，而渐进温和的土地改革起到至关重要的作用。

从1949年到1953年，国民党当局采取三个步骤推动土改，直到今天，台湾人还能朗朗上口：一是“三七五减租”（1949年），二是公地放领，三是实行“耕者有其田”。

“公地放领”就是将土地所有权移为农民所有，与我们今天所说的“农村土地私有化”类似。1951年6月4日，台湾“行政院长”陈诚在“行政院”正式核定《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，即日实施。根据实施办法，每名农户可按耕作能力和耕地等级承领“公地”。农民得到最大的实惠，基础作物不断丰收，台湾的经济由此开始了高速发展。在“公地放领”不久之后，“佃农被地主威胁利诱，被迫放弃耕地”的事件屡次发生。于是陈诚又一次展现了铁腕风格。他通告台湾全省：“凡是地主威迫佃农退耕，一经查出，即以重罪惩处，毫不宽谅”。面对敢开杀戒的陈诚，没有人敢顶风作案。台湾于1953年4月23日又正式颁布《实施耕者有其田条例》，对地主来说，具有一定的强制性。

土地改革的效果几乎立竿见影，超过200万台湾人由此获得了财产所有权，农民的收入几乎增加两倍。比起租来的土地，农民当然更努力地种自己的地。1952年到1963年间，台湾的耕作生产力增加了50%。台湾农村的经济，由此产生了飞跃性的发展，给台湾日后成为“亚洲四小龙”之一打下了牢固的基础。上世纪80年代，中国台湾居民贫富差距是全世界差距最小的地区之一，比美国与日本的状况还好。

台湾土地产权的变更，在台湾有法治的保障，有99%农民参与的农户组织的保护。如果没有农会作为代言人，农民的利益就无法保障，地位低下的局面无法改变，自然也无法巩固土改的良好成果。

“新土改”的亮点

解决中国的土地问题，目前学界见仁见智，针锋相对，问题的根本在于土地制度，更深层的是政治制度和社会制度问题。

2013年11月12日十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，而土地改革则是其中的重要方面。决议称“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”

其中我们可以清晰地看到土地集体性质目前不会变，但承包关系将会更加稳定，趋势是长期不变。将来会不会“永久不变”，不得而知，但肯定会更严格更有力地依法保护承包关系。土地流转和规模化机械化经营将会更为普遍，发展也会更加深入，生产要素会得到更加优化的配置，而“承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”将会更有力地发挥市场的决定性作用。

此外“集体土地入市”也是很大的亮点和突破。决定称“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”如果一旦具体实施落实，土地市场竞争将会很激烈，政府一家说了算的垄断局面会打破，土地供应量将增加，房价有望下降。如果由市场说了算，交易自由度提高，那么农民的土地收益将会得到巨大的提高。但是“在符合规划和用途管制前提下”也许会成为阻碍土地入市的借口，因为这会冲击土地财政，所以需要从制度和细节上保证规划的民主化和法治化。

而“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”及“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”也会有效防止和纠正违法征地、低价征地和野蛮征地行为，实现征地过程的公平正义。当前征地过程中程序违法现象较为突出，特别是违反《土地管理法》《行政强制法》《中华人民共和国民事诉讼法》。这类问题如何解决，是摆在我们面前的重要课题。

（作者系战略学者、美国华人人文社科教授协会会员）endprint