北京市饲料监督执法工作探索

（北京市动物卫生监督所，北京 100044）

北京市饲料监督执法工作探索

张宁宁，刘建华，戚融冰，张 梅，彭 红

（北京市动物卫生监督所，北京 100044）

北京市饲料监督执法工作，借助兽医体制改革和饲料行业法律法规修订完善的契机，在执法队伍的构建、工作机制的完善和监管手段的创新等方面积累了经验，对当前饲料行业管理和监督执法工作的现状提供了借鉴。

：饲料；监督；执法；管理；北京

1 北京市饲料工业发展现状

北京凭借得天独厚的科技和人才资源优势、市场和区位条件优势、政策和资金支持优势，吸引了大批投资者，曾一度成为“饲料企业的天堂”。2007年初，北京市有饲料生产企业550家，中小型企业占总数的90%左右，规模和管理良莠不齐，年产量仅240余万吨，产业结构不合理、产品技术含量低和质量安全意识薄弱等问题较为普遍。

随着法律法规的不断完善、监管体系的日益健全和监督执法力度的持续加强，北京市饲料行业的门槛逐步提高，将饲料生产、经营和使用环节全部纳入监管。2013年底，北京市饲料生产企业减少至290余家、饲料经营单位560余家，使用环节覆盖的畜禽规模养殖场（小区）达2097家。在饲料生产企业数量大幅下降的同时，饲料年产量上升至320余万吨，饲料行业集中度有所提高，综合生产能力明显增强，饲料产品抽检合格率由2007年的95%稳步上升至2013年的99%，建成了一批依托科研单位的科技研发型饲料企业、面向全国市场生产饲料添加剂及添加剂预混料的高端辐射型饲料企业和以畜禽养殖为主、兼营配合饲料生产的一体化畜牧饲料生产企业，初步形成了北京市饲料工业体系。

2 饲料监管机构

目前，北京市在饲料监管方面已形成行政管理、监督执法和技术支撑三条主线。北京市农业局依法负责饲料和饲料添加剂生产企业的行政审批、饲料行业的全面管理和组织饲料质量安全监测工作。北京市动物卫生监督所受市农业局委托，承担饲料行业相关法律、法规和规章规定的由省级畜牧兽医行政管理部门承担的监督执法职责，市区两级从事饲料监督执法工作的约有百余人。北京市饲料监察所承担北京市饲料质量安全检测、饲料添加剂和添加剂预混合饲料批准文号审批检验、饲料生产和经营企业产品年检备案检验及饲料标准的制定与修订等工作。在区县，除了未设置检测机构外，机构设置基本与市级相同。

3 管理方式

3.1 工作机制

3.1.1 监督执法与行政管理相衔接。监管执法部

分，按照行政许可的要求，细化监督执法重点内容，加强对获证企业行政许可后的监管；行政管理部分，将企业的日常监管、风险级别和违法行为等情况记录、分级、建档。通过参与现场验收和专家评审，监督执法部分与行政主管部门建立信息互通机制。

3.1.2 监督执法与技术支撑相衔接。监督执法部分在与检测机构建立结果通报、风险预警机制的同时，还从动物产品质量安全检测结果的分析、预警入手，向前端追溯和排查。2013年，根据检测机构通报生鲜乳中黄曲霉毒素M1检出值较高的情况，监督执法部分追溯和排查到两家饲料生产企业生产的饲料中黄曲霉毒素B1超标，并予以立案查处。

3.1.3 监督执法区域间的衔接。饲料行业中生产企业注册地和生产地分离、经营企业注册地和仓储地分离的情况较为普遍。由于牵涉两地，易出现监管对象推诿扯皮、隐瞒真实生产经营情况和不配合提供证据材料等问题。对此，监督执法部分重点推进“异地同步监管”工作模式，通过互通监管信息、共享证据材料和联合监督执法等措施，及时掌握监管对象真实动态。近3年，查处跨区域案件9起，罚没款85万余元。

3.2 能力建设

3.2.1 执法程序精细化。出版了《典型案例汇编》和《监督技术规程》等书籍，内容涵盖饲料法律法规、经典案例和执法操作步骤，对监管依据、执法主体、标准程序和案件查办等均有细致解读，规范了执法行为。

3.2.2 监管内容精细化。根据日常监管状况、行政处罚记录和社会影响力等风险因子，划定和公布饲料行业“重点监管企业名录”，明确监管次数、抽检指标、抽检频率，并实施动态调整，确保不失察不漏查。

3.2.3 考核指标精细化。围绕年度工作意见的贯彻落实，细化考核指标，通过市级评查、区县互查等方式，挖掘好的经验、推广好的做法，推动考核指标的落地。

通过能力建设的精细化管理，全市饲料监督执法案件从2009年的8起、2.4万余元罚没款上升到2013年的46起、136万元罚没款，多个案卷获得农业部或北京市优秀案卷，未发生行政复议和行政诉讼，实现了案件数量和质量的双突破。

3.3 丰富执法手段

3.3.1 宣传培训，强化意识。通过签订责任书、承诺书和协议书的形式，履行监管告知义务；通过发放法律法规汇编、入厂讲解和指导，确保监管对象知法、学法、懂法、守法；通过梳理、培训典型违法行为和风险点，提示企业关注前车之鉴、做到“事前防范、排除隐患”。

3.3.2 优化机制，科学抽检。一方面，根据社会热点、季节变换等因素，灵活调整检测项目，保障抽检工作的靶向性；另一方面，将受检对象重点放在饲料经营环节，避免饲料生产企业事先准备好产品应付抽检，保障抽检工作的真实性；三是将样品信息全部屏蔽后，送往第三方检测机构，实现“抽检分离、盲样检测”，保障抽检工作的公正性。近三年，共监督抽检饲料样品4600余份，依法处理饲料质量不合格案件33起。

3.3.3 发掘线索，全程追溯。一是依托农业部和相关省市检测机构的通报，在查处本市饲料生产企业不合格产品的同时，高度关注外省市不合格产品销入情况，追溯到相关经营和使用单位，及时消除危害；二是加强与动物卫生、兽药监督等环节的执法协作，根据养殖、动物诊疗和兽药经营等环节发现的线索，追溯到饲料生产环节，规范生产行为。

3.3.4 关注热点，把握重点。第一，通过关注新闻媒体、行业期刊，以及与从业人员座谈调研等方式，及时了解行业热点和“潜规则”。比如，从“黄浦江上游水域漂浮死猪”事件和“镉大米”事件，联想到饲料中可能会发生砷、镉等重金属超标的情况，在北京市开展了专项的监督抽检工作，打击了数起违禁添加行为。第二，细致研究、分析即将实施的法律、法规和规章文件的新要求、新变化，确定下一阶段的工作重点。近期，根据2014年7月1日起施行的《饲料标签》（GB10648—2013）规定的标签标示的基本规则、基本内容和基本要求，梳理出38项新要求，指导全市开展标签大检查行动。三是针对日常监督执法和案件查办过程中发现

的个性和共性问题，及时梳理、总结典型违法行为和重点打击内容，在全市开展“绿剑行动”等专项整治行动，维护市场秩序。

3.4 管理创新

3.4.1 监管与服务理念的推进。在日常监管中，寓服务于管理之中、在管理中体现服务。一是在查处违法行为的同时，前往相关企业进行现场调研、座谈交流，分析违法原因、查堵漏洞；二是结合日常监管，对即将施行的法律法规实施倒计时提醒服务，指导、帮助企业合理安排生产计划，不影响正常生产。

3.4.2 案件查办模式的变化。在大（要）案和疑难案件的查办过程中，改变市级包办的方式，将案件的查办权交给区县，市级成立专门的指导小组，对整个案件的进展、细节和合法性进行把关，分担区县的压力和难题，消除办案人员的顾虑，帮助区县建立起承办大（要）案和疑难案件的自信心，实现由“要我办”到“我要办”的重大转变。

近3年，随着“市级指导、辖区主责”的监管理念有效推进，多个区县查办案件数量实现零的突破，罚没款超十万元的案件5起，全市查办案件111起，涵盖无证生产、经营质量不合格饲料等18种违法行为类型（表1），罚没款超420余万元。

4 反思

现阶段整个饲料行业的产业结构正处于升级调整期，相关环节的监督执法措施和制度仍须强化和完善。

4.1 饲料产业结构不合理、产能过剩的情况仍旧存在

2013年，对全市125家饲料生产企业生产现状进行了调研，结果表明：64.8%的中小型生产企业，产量仅占总产量的9.27%，开工率低的问题较为普遍，个别生产企业甚至1年未进行生产，产能极大浪费。家族式的经营理念、小额订单的生产模式、经验式的质量安全管理、简陋的厂房和老旧的设备等，为饲料质量安全造成了隐患和风险。

4.2 饲料经营单位底数难以全面掌握

作为首都，北京的品牌和政策优势，吸引了许多饲料贸易经营者，他们大多分布于繁华地段、高档写字楼中，不宜发现并开展监管，长期从事大宗原料、进口饲料添加剂和进口宠物食品等贸易活动，多数不设库房、不查验质量证明文件，联系好买家和卖家，从中赚取差价，让非法厂家、违禁物质和不合格产品有了可乘之机，也给饲料和动物源性食品的质量安全造成了极大隐患。近年，北京市也查办了数起案件，但基本上都源于群众举报或市场抽

样检测。

表1北京市2011—2013年饲料监督执法查办主要违法案件类型（单位：起）

4.3 饲料使用环节养殖场（户）自配料质量安全风险较大

商品饲料质量有保障，主要的风险点在于养殖场（户）使用的自配料。我国养殖者整体素质不高、看中既得利益、维权意识差，容易轻信“高铜”“有机砷”等物质的抗病、促生长作用，再加上饲喂后确实能够产生“黑便”“皮红毛亮”等假象，便铤而走险，购买和使用所谓的“料精”，又不索要和妥善保存相关票据，饲喂后一旦发生不良反应，往往既不能获得相应赔偿，也不能为执法部门提供有价值的证据材料和线索。

5 建议

5.1 饲料产业结构需优化调整

结合农业部“十二五”饲料工业发展的总体布局，可从以下方面入手：一是优化产业结构。借国家对饲料行业提高门槛的机会，让规模小、管理乱、质量差的中小型企业逐步退出，支持基础较好的中小型企业转向上下游相关的行业，如饲料经营或养殖等，鼓励有实力的中小型生产企业转型、重组，整合建立集团或产业链模式，提高行业集中度。同时，将附加值较低的浓缩、配合饲料生产逐步转移到北京周边区域，保留、支持开发和迅速转化优质安全高效饲料产品，形成以饲料添加剂、添加剂预混合饲料的高新技术企业为核心的产业结构。二是建立健全饲料生产企业退出机制。公开行政许可信息，深化行政许可与行政执法衔接机制，对存在获得许可后生产条件发生改变、租（借）仪器设备（检化验人员）弄虚作假骗取行政许可、质量安全控制措施执行不到位或生产工艺与生产设备的先进程度和技术水平不匹配等情况的企业，严格依法给予责令停产、限期整改、直至吊销许可证的行政处罚。三是完善“黑名单”制度。对有过违法行为记录的、质量安全监测结果不合格被通报的和屡教不改的企业，一律纳入重点监管，加强日常监管力度、加大抽检频次，使其规范生产行为，不敢触碰质量安全的“红线”。

5.2 饲料经营环节需纳入监管

针对摸清监管对象底数，可采取以下三种方式：一是联合工商等部门，获取从事饲料经营单位的信息，开展实地排查工作。该方式工作量虽大、但数据较为真实、全面；二是走访饲料生产企业、使用者和已经纳入监管的经营单位，了解、掌握其上下游贸易情况，追溯到经营单位，逐步纳入监管。该方式工作量大、耗时长，且需要走访者积极配合；三是寻求农业部的帮助，提供进口饲料代理单位的信息，核实后纳入监管。该方式获得的数据准确、但覆盖面小。以上三种方式可以根据实际情况，综合运用。

监管方面，可采取以下措施：一是从法律法规和专业知识的角度，强化经营者的法律意识和责任意识，使其能够辨别合法厂家、识别合法产品，依法开展经营活动；二是建立跨省协作机制，多数贸易公司的库房设立在天津、青岛等港口城市，可以联合相关省市的饲料监管部门，督促贸易公司履行查验义务，同时，对库存产品不定期进行官方抽检，确保产品质量；三是针对实体经营，重点打击“前店后厂”的经营模式和搭送不明物质、药物的行为。

5.3 饲料使用环节需加强引导和监测

目前，农业部有关自配料的管理办法尚未出台，可以加强如下工作：一是宣传普及科学的饲养方法、法律法规禁用的药物和物质，由于大多数养殖户文化水平不高，文字材料不能达到很好的宣教效果，所以应该仿照“田间学校”的模式，去现场讲解、培训、指导如何选择和加工饲料、怎样鉴别非法的饲料和物质以及维权途径；二是加强日常巡查，发现有使用非法饲料产品或违禁添加物质行为时，应及时制止、调查取证，并开展追溯，从源头打击违法行为；三是加大自配料的抽检频次，重点检测“铜”“砷”等限制性、违禁添加物质，做到早发现、快处理。

Analysis of Feed Supervision Work in Beijing

Zhang Ningning，Liu Jianhua，Qi Rongbing，Zhang Mei，Peng Hong

（Beijing Animal Health Supervision Institute，Beijing 100044）

With the veterinary system reformation and the feed industry rule and regulation revision and perfection，feed supervision work in Beijing lasted for 7 years，gaining rich experiences in team-construction，mechanismimprovement and supervision method innovation and providing useful

for the feed industry management，supervision and law-enforcement.

feed；supervision；law-enforcement；Beijing

S851.33

C

1005-944X（2014）12-0033-04