以法治思维和方式健全人民警察职业保障制度

2014-02-23江轶

湖北警官学院学报 2014年11期

关键词：保障制度人民警察公安机关

江轶

（湖北警官学院，湖北武汉430034）

以法治思维和方式健全人民警察职业保障制度

江轶

（湖北警官学院，湖北武汉430034）

以法治思维健全人民警察职业保障，是指按照法治的理念、原则、精神和逻辑来认识、分析、研究人民警察职业保障问题，并以法治的形式系统、准确地载明和固定人民警察职业保障的内容；以法治方式是指在法治思维的基础上，按照相关法律规定与法律程序处理和解决人民警察职业保障问题。研究并解决人民警察职业保障问题，必须弄清三个基本问题：一是人民警察的职业特点，二是人民警察职业保障的现状及存在的问题，三是改进和健全人民警察职业保障制度。

人民警察；职业保障制度；法治思维；法治方式

研究解决“健全人民警察职业保障”问题，必须弄清三个基本问题：一是人民警察职业特点是什么，二是根据这些职业特点的职业保障现状和问题是什么，三是如何改进和健全人民警察职业保障制度。围绕上述三个基本问题，笔者认为：必须以法治思维和法治方式健全人民警察职业保障制度。换言之，现有的人民警察职业保障存在问题的根源和症结即在于它的不规范性、不统一性、不确定性，健全的人民警察职业保障必须有赖于它的确定性、标准性、规范性。以法治思维健全人民警察职业保障，是指按照法治的理念、原则、精神和逻辑来认识、分析、研究人民警察职业保障问题，并以法的形式系统准确地载明和固定人民警察职业保障的内容；以法治方式是指在法治思维的基础上，按照相关法律规定与法律程序处理和解决人民警察职业保障问题。

一、人民警察的职业特点

（一）具有特殊属性

在我国，人民警察是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，是立党、立国的重要保证，关系国家安危、社会稳定，在维护国家安全特别是政治安全、政权安全方面发挥着特殊的重要作用。习近平总书记强调指出：“面对各种敌对势力变本加厉的渗透破坏颠覆活动，面对民族分裂势力和宗教极端势力穷凶极恶的暴力恐怖活动，我们要毫不迟疑、毫不动摇拿起人民民主专政的武器，不能当东郭先生！不然，哪一天脑袋掉了都不知道怎么掉的！”认识这一特殊属性，是党和政府加强对公安机关的领导，满足人民警察履行特殊职能需要的根据。

（二）承担特殊使命

习近平总书记在中央政法工作会议上强调:“要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标”，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保障。习总书记的重要讲话指明了政法机关在新形势下担负的神圣使命。履行好这个光荣使命，必须有一支党和人民完全可以信赖的有坚强战斗力的队伍。为此，各级党委和政府要认真落实从优待警的政策措施，按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的公安队伍。

（三）面临特殊风险

“警察职业是和平年代最危险的职业之一”已成社会共识。人民警察的性质和职能决定了其职业风险明显地多于、高于其他的职业或行业。人民警察在履行维护国家安全和政权稳定、预防和惩治犯罪、保护人民、服务社会的过程中，依法制裁违法犯罪行为，必然要遭到行为人或其亲属的怨恨、反抗、报复，包括采取暴力方式袭击警察。警察工作的冲突性、应激性、艰苦性、复杂性决定了其面临风险的必然性、频发性、危险性、特殊性。此外，人民警察参与和承担大量非警务活动，处置突发事件，以及在社会转型过程中因利益诉求而引发的矛盾、纠纷大量涌现乃至激化，刑事犯罪高发、治安形势严峻等诸多因素，加剧了人民警察的职业风险。

（四）实行特殊管理

人民警察是人民民主专政的“刀把子”，是一支拥有特殊权力的纪律部队，有专属的人民警察制服，实行警衔制，必须永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色，必须按照习近平总书记提出的“五个过硬”的要求，以坚定理想信念为根本，以提高素质能力为核心，以培育优良警风为保障，以“五条禁令”、“三项纪律”等特殊的纪律规定为约束，实行最严格的管理监督。同时，也必须为人民警察提供相应的职业保障。

二、人民警察职业保障现存的问题

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”党中央把建立健全人民警察管理制度、职业保障制度纳入了全面深化改革的范畴进行部署，无疑是在对现有人民警察管理制度、职业保障制度有着深刻认识的基础上作出的重大决定，充分体现了党和政府对人民警察这支队伍的特殊关心和厚爱，充分反映了全国广大民警的热烈期待和诉求。客观、系统地梳理出现有人民警察职业保障存在的问题和不足，符合辩证唯物主义存在决定意识的观点，有利于以问题为导向，在新形势下建立健全人民警察职业保障制度。

如何分析现有的人民警察职业保障存在的问题？目前鲜有理论上的系统研究成果，搜索现有资料和到基层公安机关进行调研，得到的都是“碎片式”的个人观察和感受，缺乏系统性、逻辑性。笔者试图从职业主体、职业行为、职业结果、职业环境四个方面来分析人民警察职业保障存在的问题，并以此提出健全人民警察职业保障制度的建议。见右图。

（一）“职业主体”方面存在的问题

1.警力不足现象普遍。我国正处于思想观念深刻变化、经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的变革时代，新情况新问题层出不穷，利益关系更加复杂，各种矛盾日益凸显，人民警察面临的任务更加艰巨繁重。全国各地普遍性地面临警力不足的问题，以湖北为例，全省警力占人口比为万分之十一，有的山区县警力占人口比在万分之五以下，与承担的职责任务严重不相适应。此外，在各地普遍采取的招录协警（辅警）补充警力过程中，因待遇偏低、身份差异等因素，普遍存在着协警（辅警）素质不高且不稳定、甚至潜在诸多用工风险隐患等问题。

2.素质能力不适应需要。因受《公务员法》的制约，招录人民警察必须“逢进必考”，且有1：3的开考比例要求，加之各地政法编制控制严格、数量不足，使得相当数量的公安院校毕业生不能顺利参警，而从社会招录的入警人员大多存在着警察意识不足、业务素质能力欠缺等问题。基层公安机关普遍反映：必须从“源头上”净化入警渠道，保证绝大多数新录民警来自公安院校。同时，因警力不足、任务繁重等原因，民警培训时间、效果难以得到有效保障，警察队伍的素质能力难以适应快速发展的公安工作需要。

3.分级分类管理制度亟待建立。《人民警察法》第三十条规定：“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，分别规定不同岗位的服务年限和不同职务的最高任职年龄。”虽然法律作出了人民警察实行分级分类管理的一般性规定，但是没有配套的实施细则，导致机关与基层、不同警种、不同岗位民警工作环境、工作条件、工作强度、工作付出不同，却按同样的管理制度领薪、晋职、退休等，既不符合社会主义的公平原则，又极大地影响身处基层、条件艰苦岗位民警的工作积极性。

（二）“职业行为”方面存在的问题

1.“法外职责”较多。《人民警察法》第六条规定了人民警察承担的十四项职责。但在实际工作中，公安机关却承担了诸如征地拆迁、计划生育等不少“法外职责”，而且这些“法外职责”牵涉了过多的警察资源，甚至把人民警察推到“风口浪尖”，给公安机关带来巨大压力和不良后果。笔者不赞成以“非警务活动”对人民警察履行这些“法外职责”一推了之，因为人民警察是党和国家维护国家安全、维护社会稳定的重要力量，凡是有利于国家安全、维护社会稳定的工作都可以成为警察的职责，但是，应于法有据，科学界定后纳入法治轨道。

2.执法规范化有待加强。近年来，为推进公安机关执法规范化建设，公安部和各地公安机关出台了种类繁多的实施细则、检查措施、考核办法，并多以“攻坚战役”、“专项行动”等方式予以推进，基层公安机关疲于应付，有时顾此失彼，期盼能够尽快步入规范化、系统化、常态化。

3.执法安全难以得到有效保障。《人民警察法》第五条规定：“人民警察依法执行职务，受法律保护。”此外，《刑法》、《治安管理处罚法》也都从“妨碍执行公务”的角度作了相应规定。但在当今刑事犯罪高发、恐怖犯罪增多、利益诉求过度、权利主张膨胀的严峻形势下，人民警察在查处违法犯罪活动、处置群体性事件过程中，常常会遭到工作对象、管理对象的阻碍、对抗和伤害，执法安全经常受到威胁，急需完善立法，加大惩处力度。

（三）“职业待遇（结果）”方面存在的问题

1.经济待遇偏低。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发[2003]13号）明确指出，按照“高于地方、略低于军队”的原则确定民警的工资福利待遇，但实际上各地执行的是与其他公务员一样的工资制度，与人民警察超常的付出不相匹配。在调研中，不少民警反映：民警的工资仅为在同地工作的相当职级武警官兵的一半左右，而且实际收入明显低于工商、财税等部门。还有民警提出，民警经常在节假日加班加点，也没有按照《劳动法》兑现工资，造成部分民警的心理落差和倦怠情绪。

2.发展空间狭窄。人民警察队伍是公务员中规模最大的一支队伍，约占公务员总数的四分之一。按照现行的以单位确定领导职数、以领导职数确定非领导职数的规定，公安机关特别是基层单位因为人员基数大，领导职数比例远低于同级别的其他党政部门，许多民警“辛苦工作几十年，退休还是老科员”，严重影响民警的积极性。现行的警员职务套改制度并未从根本上解决这一问题。

3.身心健康损害突出。公安工作的高负荷、高对抗、高应激性，使得民警很难正常休假，身心得不到及时休整，积劳成疾现象比较突出。同时，基层一线民警在复杂严峻的社会矛盾和执法环境中，大量接触违法犯罪和社会阴暗面，时常面临着生与死、血与火的考验，承受着常人难以想象的心理压力。此外，频繁诸多的各类考核、问责致使民警经常处在精神高度紧张状态，身心健康需要引起足够的重视。

（四）“职业环境”方面存在的问题

1.超时、超负荷工作现象普遍。公安工作的性质决定了基层人民警察必须“二十四小时全天候”处于工作和值班备勤状态，“五加二”、“白加黑”几成常态，超时、超负荷工作现象十分普遍。

2.办公、办案经费缺口较大。受地方经济发展水平制约，尽管近年来通过转移支付等途径大大改善了公安机关的经费保障状况，但许多基层公安机关特别是欠发达的山区县市公安机关的办公经费仍然存在较大缺口，影响对违法犯罪的打击和公安机关的战斗力。

3.装备设施不适应发展需要。随着社会和科技的快速发展，以及对付各种新型智能犯罪的需要，警用装备设施更新换代频繁、快捷，投入需求巨大，许多基层公安机关难以承受，地方财政也难以支撑，无法满足发展需要。

4.医疗、保险水平标准过低。在统一的基本医疗、保险制度之外，国家针对警察的职业特点，对因公致残、牺牲或病故的人民警察，按照伤残等级和死亡性质设置了相应的医疗待遇、抚恤标准以及子女优待等保障。但是，基层公安机关民警反映，存在着医疗保险标准偏低、保障对象范围较窄、申报程序复杂等问题，需要进一步统筹改进和完善。

5.社会评价正面激励不足。由于社会关系复杂化、意识形态多元化、利益诉求多样化等诸多原因，社会矛盾多发，社会治理不完善，公安机关常常处在矛盾冲突的“第一线”和解决矛盾冲突的“兜底”环节，极易成为“攻击目标”而导致比较普遍的“仇警”心态。同时，由于少数民警的素质不高、应对舆论的能力不强，以及社会对公安机关和人民警察的高标准、严要求、大期待，客观上形成了对警察评价不高的现实，在一定程度上影响了人民警察的执法权威和职业荣誉感。

三、如何健全人民警察职业保障制度

（一）健全人民警察职业保障制度应强化“五种意识”

1.法治意识。健全人民警察职业保障制度，必须坚持法治思维和法治方式，准确把握我国经济社会发展的水平和特点，统筹兼顾不同地区、不同警种、不同层次人民警察的保障需求，充分体现倾斜基层一线、倾斜偏远条件艰苦地区，科学地构建起人民警察职业保障体系，并以法律的形式予以确定，以避免在实施人民警察职业保障过程中的随意性，为有效做好人民警察职业保障工作提供基本遵循。

2.大局意识。健全人民警察职业保障制度是公安改革的重要内容，公安改革是全面深化改革的重要组成部分。因此，必须把健全人民警察职业保障这一改革任务置放在全面深化改革的大背景、大环境中，置放在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标之下来思考和谋划，必须坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，胸怀大局，立足自身，在大局中把握方向、寻找目标、确定方位，避免从狭隘的本位主义出发，只见树木，不见森林，片面地、脱离实际地认识问题。

3.机遇意识。党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大决定，明确提出健全人民警察职业保障制度，充分体现了党中央对公安队伍的关心厚爱，为从根本上解决制约公安工作发展、公安机关和广大民警热切期盼的职业保障问题提供了难得机遇。因此，必须深刻认识全面深化改革的重要性、紧迫性，进一步认清大势、凝聚共识、抓住机遇、开拓进取，深入调研，周密论证，积极稳妥地推进改革。

4.务实意识。改革是因问题而起，更是为解决问题而行。郭声琨部长在主持公安部全面深化改革领导小组第二次会议时强调，要抓好调查研究，把调查研究贯穿于推进改革的全过程，多倾听基层一线声音，多接触第一手资料，努力使改革举措接地气、聚民气，符合基层实际和群众意愿，着力寻求全警期盼改革的最大公约数，着力凝聚全面深化改革的最强正能量。因此，研究、建言健全人民警察职业保障制度要避免空泛、同质化、大而全、观点虚弱等问题，努力使各项改革举措能够落地，取得改革成效。

5.战略意识。推进改革意味着打破传统、改变定式，意味着利益调整、格局转换，十分深刻和复杂。为此，要在统筹兼顾的前提下，立足当前，着眼长远，紧盯战略目标，把握发展趋势，切实增强改革举措的战略性、规律性、可持续性，通过人民警察职业保障制度的完善，形成激发人民警察队伍活力、提升公安机关战斗力的持久动力。

（二）健全人民警察职业保障制度的建议

健全人民警察职业保障制度，必须坚持运用法治思维和法治方式，将人民警察职业保障制度纳入法制轨道，才能从根本上保障人民警察职业保障的权威性、公平性、稳定性。见后图。

1.“职业主体”保障方面

（1）建立独立的人民警察职务序。系统梳理现行的《人民警察法》、《公务员法》、《公安机关组织管理条例》、《警衔条例》等法律法规，以《人民警察法》的修改为重点，明确《人民警察法》作为宪法相关法的法律地位，建立独立的人民警察职务序列。

（2）依法科学确定警察编制，解决警力不足的问题。现行的警察编制是按照“地区分类＋警察数量与辖区人口万分比”确定的，人口基数是影响警力配备的决定性因素。此种方式十分不利于“地广人稀”的农村偏远地区公安机关警力配置和基层一线警力部署，影响基层公安工作。建议警察编制的确定按照“地区分类+辖区公安机关最低警力配置数+警察数量占辖区人口万分比”来确定，以保证基层一线拥有必要的警力。