机关效能建设做法、经验与深入推进之思考——以安徽省滁州市为例

滁州市行政学院课题组

（滁州市行政学院，安徽 滁州 239001）

机关效能建设做法、经验与深入推进之思考
——以安徽省滁州市为例

滁州市行政学院课题组

（滁州市行政学院，安徽 滁州 239001）

开展机关效能建设是创新行政管理方式的重要举措，有利于提高政府的公信力和执行力。文章以滁州市为例，阐述了在推进机关效能建设的实践中，领导者着眼于顶层设计，注重模块之间的互动与衔接，形成整体推进机关效能建设的独特“1+3”运行模式。针对现阶段影响机关效能的深层次问题，提出了“四位一体”全面深化机关效能建设的建议。

滁州市；机关效能建设；做法；“1+3”运行模式；思考

一、引 言

党的十八大报告中提出行政体制改革的重要任务之一是“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。行政管理方式是政府履行职能的机制和制度，决定着政府职能的充分履行和政府工作效率的不断提高。机关效能建设是创新行政管理方式的重要方面，有利于提高政府的公信力和执行力。中央的行政管理体制改革的大政方针，如何在地方政府落实，是一个需要在实践中探索回答的问题。

2004年滁州市开始推行机关效能建设，在学习先进地区成功经验的基础上，不断创新体制机制，机关工作效能和发展环境得到根本性的改变。2011年安徽省监察厅将滁州市作为安徽省实施政府绩效管理工作联系点之一。本文以安徽省滁州市的机关效能建设为例，探讨滁州市机关效能建设的做法、运行模式及深入推进之对策，为我国地方政府特别是欠发达地区地方政府开展机关效能建设活动，提供方向性、可操作性的实施意见。

二、滁州市机关效能建设的基本做法

滁州市机关效能建设从2004年的目标责任制考核开始，历经起步实施阶段、整合提升阶段、深化完善阶段，走过9年的发展历程。在学习与借鉴发达地区先进经验的基础上，经过探索与实践，逐步形成了滁州特色。

（一）建立领导机构，构建工作格局

机关效能建设涉及面广、工作难度大，强有力的领导机构与运行机制是机关效能建设得以强力推进的保障。一是成立高规格机关效能建设领导组，负责对机关效能建设工作的决策、组织、协调和指导。领导组下设效能办，负责制定工作计划、完善制度与机制、督查、问责、考评等工作。市委书记任市机关效能建设领导组组长、市长任第一副组长，市委常委、市纪委书记担任效能办主任，强化组织保障。二是形成机关效能建设上下联动机制。各级政府及各部门均成立由主要领导任组长的机关效能建设领导组，按照一级抓一级的原则，上下共同推进机关效能建设工作。

（二）搭建三大平台，打造城市服务品牌

滁州市以三大服务平台为载体，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，以优质高效的公共服务，提高机关效能，塑造出独特的城市竞争优势。一是建立行政服务中心，搭建高效便捷的行政服务平台。二是建立招标采购中心，搭建公开透明、规范高效的招标采购平台。三是建立帮招帮办帮扶中心，搭建服务企业发展的平台。在原有政府管理体制的基础上，打破传统的部门界限和公共服务功能分割局面，充分整合政府管理资源，简化办事程序，围绕公共服务的过程与结果，实现组织信息和资源共享，最大限度方便群众、方便企业。

（三）完善制度体系，规范行政行为

面对时常出现的责任不明、职责不清、程序不顺等问题，以制度建设为基础，实现行政管理的高效、廉洁和公正。一是规范行政行为，加强制度建设。2004年以来，滁州市围绕规范决策、规范管理、优化服务、行政审批、公共交易、政务公开、绩效评估、督查督办和问责问效等方面开展制度“立、改、废”工作，逐步形成以制度管人、管事的管理机制。二是注重行政审批制度改革，大幅度地减少行政审批事项。滁州市对市级行政审批事项共进行了七轮清理，目前，实行规范性文件一年一清理的制度，及时清除不符合法律法规规定和经济社会发展要求的制度障碍。三是细化量化行政处罚自由裁量权，自由裁量有“度”可依。2008年滁州市政府印发《滁州市行政处罚自由裁量权实施办法》并制定具体工作方案，要求自由裁量权细化量化结果通过市政府和部门网站向社会公布，接受社会监督。四是推动行政权力公开透明运行，打造透明政府。以贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》为主线，以政府信息发布平台为基础，完善信息发布体系、政务（办事）公开示范体系和监督考评体系，推进政务公开工作规范化、制度化、法制化。

（四）健全考评体系，促进真抓实干

遵循“不测定就无法改进”的信条，制定科学的绩效评估体系，做到年初有目标、过程有检查、评定有依据、结果有奖惩，促进各地真抓实干。一是建立健全绩效考评制度基本框架。每年制定年度绩效考评实施方案，对绩效考评的指导思想、基本原则、考评对象及内容、方法、程序、结果运用等提出具体要求，规范绩效考评工作的标准和程序。二是建立分层分类全覆盖绩效考评体系。实施分层考评，在全市形成了市、县、乡（镇）三个层级绩效考评体系；实施分类考评，根据不同的工作性质，对市直单位划分为综合部门、经济管理部门、社会发展部门、执法监督管理部门四个类别，在此基础上设计绩效考评指标体系框架。三是绩效考评指标层层分解。把滁州市战略目标的落实与各地各单位绩效考评指标有机地结合起来，保证市委、市政府重大决策部署通过考评落实到位。四是实行多维度考评。县级政府目标综合考评指标由经济发展，转变发展方式，生态建设、社会建设与民生改善四个方面构成，考核指标体现转变经济发展方式的新要求；市直机关目标综合考评指标由目标考核、社会评价和领导考评三部分构成。五是考评主体内外结合。将内部的组织考核与外部的社会评价有机地结合，弥补单一内部考核的不足，体现了绩效考评的“公众导向”。六是探索把绩效考核结果作为县（市区）政府、市直单位及领导班子的业绩评定、奖励惩处的重要依据。将组织绩效的考评结果与领导干部的使用、提拔挂钩，努力形成能者上、平者让、庸者下的用人机制，激发干部队伍的生机和活力。

（五）刚化督查问责，催生高效执行力

建立有效的监督问责体系，确认各个部门的责任，加强问责，提高机关执行力。一是坚持“一线工作法”。对重点工作、重大项目进展情况，实行周督查、月通报。二是建立社会监督机制，拓宽监督覆盖面。围绕基层和群众反映的突出问题开展督查督办，加强对“12345”市长热线、《政风行风热线》、市领导电子信箱、“3011111”效能投诉电话、滁州民声网、经济发展环境企业监测点等平台群众反映或曝光问题的办理力度，确保企业、群众反映的各种问题及时有效解决。三是厉行问责问效，建立全程全员控制的动态问责机制。对投诉举报和督查督办中发现的问题，问题查处到位，结果运用到位。

（六）严把五个关口，锻造高素质队伍

建设一支高素质、专业化、勤政廉政的公务员队伍，是有效履行其职能的重要基础。滁州市在干部队伍建设方面通过深化干部人事制度改革，完善公务员管理制度，全面实施干部队伍“活力工程”，不断改革创新选人用人机制，为科学发展选好干部、配强班子，为机关效能建设提供组织、人才保证。

三、滁州市机关效能建设取得的成效与经验

滁州市机关效能建设在市委、市政府高度重

视和强势推进下，一是促进了干部思想作风的大转变；二是促进了区域行政环境的大改善；三是促进了机关效能的大提升；四是促进了区域经济社会的大发展。2012年滁州市经济总量近千亿元，跃居安徽省经济总量第五位，连续三年主要经济指标增速超过安徽省平均水平。2010年至2012年，安徽省省辖市年度经济社会目标综合考核中分别位列第4位、第3位和第5位，分别比2008年提升了10、11、9个位次。我们调研发现，滁州市机关效能建设之所以取得明显成效，关键是牢牢把握机关效能建设的切入点，围绕市委、市政府中心工作开展各项活动，整体推进效能建设。

（一）战略与战术结合，找准工作切入点

滁州市的发展思路：不是就经济抓经济，就发展抓发展，而是通过抓效能、促发展，抓作风，促转变，把包括政府绩效管理在内的非经济因素放在加快滁州发展这个全局中一同谋划，把政府绩效管理作为推动科学发展战略的最佳切入点，将绩效管理作为推动各项工作的抓手。建立健全科学的政府绩效评估制度框架与体系，形成多层次全方位的政府绩效评估制度体系。所有组织、部门和人员都要进行制度化的绩效评估，以推动县域、部门、项目、人员之间的绩效竞争，促进县域绩效、项目绩效、部门绩效、个人绩效的提高，促进滁州市政府整体绩效的全面进步。

（二）主要领导高度重视，周密组织实施

领导高度重视是机关效能建设成功的组织保障和政治支持。滁州市几任党政主要领导对机关效能建设都高度重视，将其作为滁州发展战略的组成部分，亲自主持推进会，亲自出题目、交任务、提要求。面对推进中的各种困难和阻力，效能领导组建立健全领导体制、组织体系、工作推进体系、日常管理体系、绩效考评体系、督察督办体系，精心研究部署，周密组织实施。滁州市效能领导组将县（市、区）、市直部门开展机关效能建设的实绩列入县（市、区）年度综合考核，变“要我抓”为“我要抓”，逐步形成市、县（市、区）、乡镇三级联动推进效能建设的工作体系。

（三）建立“1+3”运行模式，整体推进效能建设

机关效能建设是一项系统工程，必须注重顶层设计。滁州市在推进过程中，领导者着眼于自上而下的层层设计，强调整体性、操作性与执行力，注重各环节之间的互动与衔接，形成合力抓效能。经过九年的艰苦探索，逐步形成较为完善的“1+3”运行模式：即机关效能建设紧紧围绕市委、市政府的（一个）中心工作开展各项活动，致力于服务滁州科学发展，三大支柱构成机关效能建设运行的框架体系。滁州市机关效能建设运行体系由平台建设、长效机制、组织保障三大支柱构成。支柱一，建立三大平台，致力优质服务，改善发展环境；支柱二，构建长效机制，规范行政行为，引领科学发展；支柱三，强化组织保障，健全组织机构，提高人员素质。三大支柱下面的若干举措彼此相连，相互促进，构成一个持续改进政府绩效的综合系统，共同推动滁州市经济社会发展不断迈上新台阶。滁州市机关效能建设运行模式如图1。

图1 滁州市机关效能建设“1+3”运行模式

（四）创新体制机制，着力解决新问题

创新是机关效能建设活力之源。滁州市在机关效能建设发展过程中，不断根据管理目标和环境的变化，进行自我调适和创新，从而保持其发展势头和活力。滁州市通过对创新目标实施绩效考核，激励县（市）区与市直部门开拓思路、勇敢创新，倡导在发展理念、体制机制、方法手段等方面的创新，着力解决公众反映的突出问题和本地、本部门工作中遇到的深层次矛盾，面对新情况、新问题积极采取的有效对策措施。探索在经济建设、社会管理、公共服务、党的建设、行政改革等方面的创新举措，促进了滁州市经济社会全面、可持续发展。

四、进一步推进滁州市机关效能建设的思考

滁州市开始机关效能建设的探索时间不长，在实践中更多的是各地、各单位自我摸索和经验借鉴，因此仍存在着认识不到位、政府职能转变不到位、绩效管理体系不够完善、公务人员工作动力不足、行政文化对行政效能提升的制约等问题。进一步深化机关效能建设，需要统筹兼顾，优化顶层设计，坚持以促进科学发展、人民群众满意为中心，以提高政府执行力和提升机关效能为重点，从转变政府职能、科学设计领导体制、完善绩效管理体系、激发工作动力与培育先进的行政文化“四位

一体”深入推进。

（一）深化行政体制改革，加快政府职能转变

政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑起点。为此，一要科学界定政府管理的范围、内容、重点，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。二要按照“以责配权，权责一致”的原则，在赋予各级各部门职能和权力的同时，明确规定相应承担什么责任并结合绩效考评来落实，确保政府职能的有效履行和绩效目标的顺利实现。三要深化行政审批制度改革，继续简政放权。按照中央要求，地方政府重点抓好“接、放、管”。接，就是接好中央下放的审批事项。放，就是把地方本级该放的权力切实放下去、放到位。管，就是把该管的管起来、管到位。四要探索实行职能有机统一的大部门体制，解决职能重叠、职能交叉引发的多重管理问题。五要进一步推行政务公开，扩大公众参与政府管理的力度。

（二）完善绩效管理体系，提高绩效管理水平

一是进一步健全政府绩效评估制度框架。在基层政府、政府部门、公务员绩效考评制度较为完善的基础上，对财政预算管理、公共项目管理、公共政策制定和执行、绩效审计等方面进行绩效评估试点运用，多方面、多层次、多角度推进政府绩效评估与管理制度建设工作。

二是将偏重于内生驱动型绩效管理转向双向互动型的绩效管理。首先，在绩效考评指标的设计中，应进一步加大公众回应性指标的个数与权重，加强公众参与的制度建设和制度创新，对公众参与的范围、参与方式、参与机制、保障机制等进行再设计，确保公众参与绩效管理落到实处。第二，政府绩效考评内容充分体现转变经济发展方式的要求，加大社会发展、生态建设、民生改善等指标权重。

三是制定“合二为一”的领导干部绩效考评指标和方法。针对组织部门的年度领导干部政绩考核和政府的目标绩效考评“两张皮”现象，需要制定全面的、整合的绩效考评指标和方法，使党委对领导干部的考评与政府绩效考评实现制度层面的融合，解决干部信息的不全面、不对称问题。将绩效考评结果与相关工作人员的选拔任用、职务升降、辞职辞退、奖励惩戒等结合起来，将绩效考评与行政问责、督察督办工作结合起来，更大限度地发挥绩效管理的作用，加强政府自身建设，加强公务员队伍建设。

四是完善政府绩效管理的沟通与绩效改进机制。在开展政府绩效管理过程中，政府部门内部、政府与公众之间、绩效管理的每个环节都应充分沟通，实行共识管理。明确绩效考评的目的不只是进行奖惩，绩效改进是绩效考评的根本目的。绩效考评完成后，仅告知考评结果、进行表彰奖励是远远不够的，应对考评结果进行全面分析，通过纵向、横向比较，梳理各地各部门绩效问题与差距，寻找问题产生的根源，制定绩效改进方案。通过“计划—评估—反馈—整改”四个环节不断循环，不断改进，提升政府绩效。

（三）提高领导工作能力，激发全员工作积极性

改革开放30多年的市情表明，滁州市经济社会能否快速发展，取决于各级领导干部的能力与水平。把机关工作人员的积极性调动起来、创造性发挥出来，是领导干部的重要能力，也是推进政府高效运转的重要保证。一是，领导干部高度信任下属，搭建一个充分展示其才华的工作平台，调动机关工作人员积极性与创造性。二是，领导干部从善如流，强化下属参与意识，增强他们自信心。三是，领导干部适时激励，激发起他们工作的热情。

（四）培育先进行政文化，优化效能建设环境

行政效能文化是机关效能建设的灵魂，效能文化是一种软环境，关系各利益相关者对机关效能建设能否自觉认同、积极参与，是决定其成效的深层因素。培育先进的行政文化，在具体措施上，一是增强公仆意识。克服“官本位”思想，摆正与人民群众的关系，提高为人民群众服务的质量和水平。二是积极营造出一种开放、民主、法治、责任、效率的行政文化环境。通过领导干部率先模范遵守各项规章制度、榜样示范等途径努力营造一个强调责任、强调绩效的环境。三是加强对新入职和在职公务人员的行政效能教育与培训，提高公务人员的效能意识，培养他们的敬业精神与职业技能，使他们具有高度的责任心以及工作的主动性。

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Method，Experience and Perfection of Chuzhou Institution Efficiency Construction Administration of Chuzhou College Team

Chuzhou Administration Institute Research Group
（School of Administration of Chuzhou，Chuzhou 239001，China）

To carry out the construction of institution efficiency is the important measure of innovating management style，which is good for improving the government's credibility and execution.Taking Chuzhou as an example，this article elaborates that in the practice of promoting the construction of institution efficiency，leaders focus on the top-level design，pay attention to the interaction between modules and cohesion，form the overall promotion of the construction of institution efficiency unique"1+3"mode.In view of the deep-seated problems which affect the institution efficiency at present stage，this article proposes the"four-in-one"to comprehensively deepen institution efficiency of the construction.

Chuzhou；institution efficiency construction；method；"1+3"operation mode；thinking

D630

A

1674-8638（2014）01-0070-05

［责任编辑：张 兵］［责任编辑：姜玲玲］

2013-11-26

2012-2013年全国行政学院科研合作课题（13HZKT144），执笔人：吕小瑞

吕小瑞（1964-），女，教授，滁州市行政学院管理教研室副主任，研究方向：战略管理与绩效管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.014