让广大农民平等参与现代化进程——关于铜陵市城乡一体化发展研究

田治安

（铜陵市委党校 经济教研室，安徽 铜陵 244000）

让广大农民平等参与现代化进程
——关于铜陵市城乡一体化发展研究

田治安

（铜陵市委党校 经济教研室，安徽 铜陵 244000）

铜陵市自2008年被安徽省委省政府确立为全省城乡一体化综合配套改革实验区以来，户籍制度改革和农村产权制度改革取得重要突破，城乡规划、基础设施建设、公共服务和社会保障一体化走在全省前列。与此同时，该市在推进城乡一体化过程中，仍然存在着一些需要进一步解决的问题，主要是城市带动力不强，农民主体性不突出，政策权威性不够。因此，铜陵市要促进城乡一体化进一步发展，就必须努力做大城市规模，增强以城带乡的能力；积极推进制度建设，加大城乡统筹的力度；充分保障农民地位，增强美好乡村建设后劲。

铜陵；城乡一体化；城镇化；美好乡村建设

铜陵市自2008年被安徽省确立为全省城乡一体化综合配套改革实验区以来，相继出台了《铜陵市推进城乡一体化发展 建设综合配套改革试验区方案》和之相配套的十个子方案，明确提出要率先建成全省城乡一体化发展示范区［1］。2013年4月，省委副书记、代省长王学军在铜陵调研时指出：铜陵市要打造经济“升级版”，在新一轮竞争中抢占制高点，就必须做好“产业升级、环境保护、城乡一体化”三篇大文章，把“城乡一体化的实现形式与铜陵产业发展定位紧密结合起来，围绕推动人口向城镇、工业向园区、土地向规模‘三个集中’，把全域规划、产业融合的理念与解决发展什么、怎样发展的问题紧密结合，把美好乡村建设与提高劳动者素质、实现农民向市民转变紧密结合，以城乡产业发展一体化为支撑、以城乡居民就业一体化为关键，实现人民群众安居乐业、社会和谐稳定。”［2］党的十八届三中全会指出，要进一步健全城乡一体化发展体制机制，“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”［3］。让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果是推进城乡一体化发展的根本目的。2008年以来，铜陵市对此进行了艰苦探索，并取得了一定实效，但也存在一些问题和难题需要进一步解决。

一、铜陵市城乡一体化发展取得的成效

（一）以全域铜陵规划为引领，推动城乡基础设施建设均衡化

铜陵市在推进城乡一体化过程中，坚持以“城乡空间有机统筹、城乡经济互动发展、城乡生活公平等值”［4］为总体目标，努力将铜陵建设成为城乡品质均优、经济互动、功能互补、生活等值、整体高水平、可持续发展的优质生活圈和一体化样本与

典范。以全域铜陵规划为引领，就是将农村规划正式纳入区域规划体系，结合“城区-新市镇-中心村-自然村”四级结构要求，构建“3860”（即3个城区、8个新市镇、约60个中心村和若干个自然村落）体系，城乡居民点和村庄结构进一步优化。以公共资源在城乡之间均衡配置为目标，以中心村建设为载体，推进“15+4”体系的公共服务和基础设施建设，中心村的小学、幼儿园、卫生所、文化站、图书室、乡村金融服务网点、邮政所、农资店、便民超市、农贸市场、公共服务中心、文体娱乐场所、各类中介服务所、休闲公园（游园）、停车场所（泊位）等15项公共服务和公交站、垃圾收集点、污水处理设施、公厕等4项基础设施逐步建设到位，自然村健身活动场地、便利店、垃圾收集点建设正在稳步推进。

（二）以户籍制度改革为平台，推进城乡社会基本保障一体化

2011年10月，铜陵市出台了《推进城乡一体化户籍制度改革实施方案》，按照“统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展”的原则，全面推进户籍制度改革，建立铜陵全域城乡一体化户籍管理制度。为了保证户籍制度改革有序推进，铜陵市采取了两项灵活举措：一是分步骤实施，力争稳打稳扎。按照“先难后易”的原则，先解决流动人口落户问题，再解决“农转居”问题。二是人性化推进，确保农民权益。在“自愿有偿”基础上，充分尊重农民的意愿，农村户改人员可以保留承包地、林地、宅基地，也可以选择有偿退地。目前，铜陵市户籍制度改革已基本到位，全市74万户籍人口已全部登记为“铜陵市居民户口”，为推进城乡社会保障一体化扫除了户籍樊篱。在此基础上，铜陵市逐步推进城乡居民在教育、养老、医疗、低保、城乡就业、住房保障、义务兵优待安置等方面的政策统一、待遇平等：在安徽率先实现城乡低保并轨，2013年，城乡低保统一提高到每人每月395元，为全省最高，并实现了应保尽保；在全省率先实现新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险制度并轨，实现城市到农村、职工到居民的“两个全覆盖”；城乡居民基本医疗保险在2013年5月实现并轨；2013年，全市在城乡义务兵补助安置上实行统一标准，基本实现退役士兵城乡一体化的政策扶持与自谋职业相结合的安置保障体系；失业、工伤、生育保险等政策逐步统一；保障性住房的覆盖面不断扩大，首次将农村居民纳入城镇住房保障范围。在我国运行50多年的“二元”户籍制度已经在铜陵成为历史。

（三）以农村产权制度改革为突破，促进农民增收渠道多元化

城乡一体化成效最终体现在农民增收上。为了突破农民增收渠道单一，铜陵市以农村产权制度改革为突破口，积极探索农民经营性收入和财产性收入增长渠道。2012年9月，铜陵市出台了《关于铜陵市农村产权制度改革若干指导意见》，并陆续出台了农村产权制度改革8项配套政策，形成了“1+8”方案体系。全市农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和农户宅基地使用权的确权颁证工作已经完成，农房确权颁证工作也已基本完成，并进入常态化管理。农村产权改革从制度上最大限度地维护了农民的利益，为农民增收渠道多元化提供了强有力的产权保障。一是增加农民土地流转收入和工资性收入。截止2013年6月底，全市耕地流转率达到56%。根据我们对铜陵县城山村的调研，全村4000多亩承包地和水面先后租赁给铜陵市农业循环经济试验园，发包价格为每亩560斤稻子/年。土地流转以后，村里年轻人绝大多数都外出打工；中老年人和妇女则在园区、顺安镇就近打工，每天收入80元左右。村民对土地流转收益总体上很满意。二是扩大农民融资规模，增加农民经营性收入。在产权制度改革基础上，铜陵市着力推进“抵押担保平台、抵押物处置平台和产权交易平台”等三大平台建设，构建农村抵押融资风险分摊机制，推动以农村集体建设用地、农村土地承包经营权（林权）、农村房屋等为抵押物融资贷款。特别是林权抵押贷款取得实质成效。自2007年以来，农户通过林权证已获融资贷款近亿元，为增加农民经营性资产和收入提供了一条有效渠道。

总之，铜陵市城乡一体化发展成效显著，农村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各项事业取得丰硕成果，农民收入大幅度提高，增长幅度超过同期城市居民收入水平，城乡居民收入比远远低于同期全国和全省水平，人民幸福指数大幅提升。

二、铜陵市城乡一体化发展存在的问题

（一）城市带动力不强

铜陵要成为全省城乡一体化示范区、带动区，做大城市规模是关键。据有关专家研究：城市的辐射范围与影响力和其规模成正比：50万人口的

城市只能影响到周边郊区，100万人口的城市作用范围为方圆100平方公里以上［5］。近年来，铜陵市户籍人口增长缓慢（见表1），距到2030年“中心城区人口规模将达到100万人”［6］的城市发展目标差距很大。人口规模增长缓慢，根本原因是城市产业发展后劲不足。目前，铜陵市工业占主导地位的仍然是有色、化工、建材、钢铁、电子、纺织服装等六大行业。其中有色、化工、建材、钢铁都是高能耗产业，环境容量已经超饱和，发展空间十分有限；电子和纺织服装深加工能力不足，基本上处于产业链的低端，工资水平低，对外来打工者吸引力不强；第三产业发展严重滞后。所有这些都不利于铜陵市人口聚集能力的提高。人口规模过小，显然不利于发挥“带动区”、“辐射区”的作用。

表1 过去五年铜陵市户籍人口变化

（二）农民主体性不突出

农村家庭联产承包制实行以来，铜陵市农村青壮年劳力纷纷外出打工，对村里的资源共享、基础设施共建意识逐步淡化，群众对城乡一体化建设认识不足，参与热情还不高，等、盼、靠意识浓厚。农民对美好乡村建设积极性也不高，环境意识、卫生意识、文明意识淡薄，“室内现代化，室外脏乱差”现象仍然存在。农民主体性不强最突出表现是对发展现代农业缺乏热情，在没有龙头企业带动的农村地区，农民对农业生产基本上采取粗放经营，现代农业发展主要推动力仍然是政府和企业，家庭经营、集体经营和合作经营在现代农业发展中作用不明显。比如，铜陵循环经济试验区从2007年开始建设，累计投入已达14.3亿元，主要用于修建道路沟渠、架设水电线路、整理土地等，基本上都是政府投入。入驻园区的经营主体也基本上是通过招商引资而来的外地涉农企业，当地农民由于缺少资金，难以进入。虽然农村产权抵押融资已经开启，但目前仍处于试点起步阶段，主要是林权抵押贷款，且成本较高。

（三）政策权威性不够

在全国城乡二元结构还没有根本改变的大环境下，铜陵市推进城乡一体化面临很多政策尴尬。比如，根据铜陵户籍制度改革政策，在全面取消农业户口和非农业户口划分之后，农民成为居民，就应该在就业、养老、教育、医疗、住房等方面能够享受到跟原“非农”居民相同的政策待遇。但是，实际上却难以完全做到。比如，在处理交通事故人身损害赔偿中，城乡居民并没有享受到“同命同价”的待遇，保险公司仍然依据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十九条的规定予以赔偿：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算［7］。因此，户改后农村人口和城市人口“同命不同价”的现象仍然在铜陵市域内存在。推动农村产权资本化是改革重要目标之一。虽然国家法律从来没有禁止农民房屋抵押、买卖，但是却明确禁止农村宅基地进行抵押，因为农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权，没有处置权。因此，当贷款人以住宅为抵押进行贷款时，如果到期不能偿还，银行就面临较大风险。这就无疑关上了农房抵押贷款的法律大门。虽然铜陵市建立了由市、县政府按照一定比例出资设立农村产权抵押融资风险资金用于收购抵押资产，以减小银行风险；但是，只要现有的农村土地制度没有根本改变，农民住宅抵押融资就难以全面推广。

三、铜陵市城乡一体化发展进一步思考

（一）努力做大城市规模，增强以城带乡的能力

1.以承接产业转移示范区建设为平台，全力构建皖中南经济发展高地

铜陵市要充分发挥区位优势、自然资源优势、劳动力资源优势，积极参与泛长三角区域发展分工，主动承接沿海地区产业转移，不断加强同兄弟省份的横向经济联合和协作，全力打造皖中南产业高地。一要打造世界铜产业中心，构建铜产业功能集群；二要提升城市服务功能，大力发展现代服务业；提升农业对城市的保障功能，大力发展现代都市农业；三要大力发展循环经济，提升改造传统资源型产业，促进高碳经济低碳化；大力提升工业竞争力，打造铜材深加工、装备制造、电子信息、纺织服装等产业集群；大力发展低碳经济，培育未来的新兴产业，增强城市的可持续发展能力。

2.以推进农业转移人口市民化为抓手，全力打造皖中南人口集聚洼地

随着刘易斯拐点的到来，劳动力由过剩向短

缺转变，各地对劳动力的竞争将越来越激烈。铜陵市要在“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”［3］的基础上，全面放开落户限制。一是对愿意落户铜陵的大中专毕业生，无条件接受，自落户之日起，与本市居民享受同样待遇；二是对在铜陵生活一年以上的小商小贩，只要本人提出申请，允许落户，与本市居民享受同样待遇；三是对在铜陵打工超过六个月以上的农民工，只要本人申请，单位提供用工合同，允许在铜陵落户，与本市居民享受同样待遇。

3.以获批首批国家智慧城市试点市为契机，大力推进智慧城市建设

铜陵作为全国首批国家智慧城市试点市，应该积极争取国家在资金、技术上的大力支持，全面推进智慧城市建设，为城市的建设者、生活者打造方便、舒适的居住环境。一要推进传感网建设，对城市生活各个重要方面进行实时的识别、定位、跟踪和监控，实现城市的可感知；二要推进互联网建设，将传感网所采集到的信息整合成一个城市核心系统的运行全图，便于城市管理者实时监控和居民查询；三要推进物联网建设，努力使城市各个功能彼此协调运作，推动各个行业或部门内部更为高效运行，方便企业更加有效地掌握所处的商业环境，个人能够享受到更加高效、便捷、舒心的工作生活环境，增强城市的吸引力。

（二）积极推进制度建设，加大城乡统筹的力度

1.推动生产要素在城乡之间自由流动

通过“自由流动”来实现城乡资源合理配置，就是要发挥市场在城乡资源配置中的决定性作用。完善市场交易体制，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”［3］，是实现城乡一体化的制度保障。铜陵市作为全省城乡一体化试验区，要积极争取成为建立城乡统一的建设用地市场试点市，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”［3］在此基础上，政府要加大对农业支持力度，这是实现农业从传统向现代转型的必然要求，也是世界主要经济体的普遍做法。

2.促进公共资源在城乡之间均衡配置

由于历史原因，铜陵市公共资源在城乡之间的配置仍然不平衡，农村基本资源配置水平还比较低，公共事业和公共服务水平还落后于城市。为此，铜陵要进一步促进城乡“公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”［8］。以美好乡村建设为载体，着力解决农村公共资源配置不足问题，使农民真正与城里人享受同等的公共服务。一要使新增财力主要用于农村；二要使土地增值部分更多用于农村；三要允许和引导社会资本参与农村基础设施建设。

3.实现城乡之间经济社会的融合发展

实现城乡经济社会融合发展，就是要消除城乡之间发展差别，推动城乡共同协调发展，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，实现城乡共同繁荣富裕。铜陵市要在全省率先实现城乡融合发展，就必须把进一步提升城乡基础设施一体化、公共服务均等化、社会保障公平化作为城乡融合发展的重要基础，并在以下三个方面改革取得突破：一要赋予农民更多财产权。推进农村集体经济股份合作制改革，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”［3］二要积极建立城乡统一的建设用地市场。“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”［3］三要改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，“保障农民公平分享土地增值收益”［3］。

（三）充分保障农民地位，增强美好乡村建设后劲

1.努力提高农民的主体能力

在铜陵市新农村建设中，必须提高农民的主体能力。目前，铜陵市农村优质劳力流失严重。根据调研，铜陵市农村近70%以上的青壮年劳动力外出打工，留守农村的人口主要是儿童、妇女和老人。因此，要尽快培育并留住一批有文化、懂技术、会经营的新型职业化农民，并使他们成为美好乡村建设的中坚力量。要通过政策引导，促进土地流转向种养能手集中，吸引一部分有志向、有头脑的种田能手留在农村。市级财政应增加农民培训的专项资金，对农民特别是种养大户进行因地制宜地培训，提高培训的针对性和有效性。对持证农民给予一定的政策扶持。

2.大力提高农民组织化程度

农民主体能力的提高，需要农民组织化机制

作为保障。在发达国家和地区，农民的组织化程度都非常高，美国、法国、德国农民参加经济合作组织的比例在80%以上，日本、丹麦的农民更是全部参加了经济合作组织［9］。截至2012年底，铜陵各类农民专业合作社已达416个，拥有合作社成员15558人［10］，占第一产业产业人员的16.3%。提高农民的组织化程度是充分发挥农民主体作用的组织保证，是农民个体分散的发展能力逐步形成整体合力基本要求。要大力加强农村基层党组织建设，把那些有改革开放意识、市场经济意识、真抓实干精神的“能人”选拔到村党支部和村委会中来，选好配好建设新农村的带头人，充分发挥农村基层党组织提高农民组织化程度的引领作用。“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。”［11］要充分发挥合作社组织等的健康发展，以有效地组织农民、协调各方、化解矛盾。通过加强农村基层党组织建设，发挥民间团体的桥梁纽带作用，提供强有力的组织保障，把农民分散的能力整合为系统的合力，从而有效地提升、发挥农民主体作用的能力。

［1］中共铜陵市委关于制定铜陵市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议［N］.铜陵日报，2010-12-31（A1）.

［2］姚玉舟.坚持科学发展建设幸福铜陵为加速推进现代化进程而努力奋斗［N］.铜陵日报，2011-9-14（A1）.

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（1）.

［4］方文婷.市城乡一体化规划及美好乡村规划研究通过评审［N］.铜陵日报，2012-1-15（A1）.

［5］孙自铎.推进城市化必须舍弃“小城镇情结”——安徽省城镇化道路、模式的探索与反思［N］.合肥日报，2010-11-11（A5）.

［6］关于《铜陵市城市总体规划（2011—2030）》（草案）的公告［N］.铜陵日报，2012-1-4（A6）.

［7］最高人民法院.关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释［N］.法制日报，2003-12-30（2）.

［8］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18（1）.

［9］孙绪民，桑爱友.农民在当前新农村建设中的主体性之考量［J］.调研世界，2007，（7）：6.

［10］郭月红.我市拥有各类农民专业合作社400多个［N］.铜陵日报，2013-1-24（B2）.

［11］回良玉.以科学发展观统领农业农村工作积极发展现代农业 扎实推进新农村建设［N］.人民日报，2007-01-31（6）.

Let the Farmers Equally Participate in the Process of Modernization——A Study on the Development of Urban and Rural Integration in Tongling City

TIAN Zhi-an
（Economic Department，Party School of CPC Tongling Municipal Committee，Tongling 244000，China）

Since Tongling city was established as the integration of urban and rural comprehensive reform by Anhui Provincial government experimentation area，important breakthroughs have been made in the reform of the household registration system and the reform of rural property rights system，the integration of urban and rural planning，infrastructure construction，public services and social security，in the forefront of the province.At the same time，in promoting urban and rural integration process，there are still some problems to be solved.for example，the city with the power is not strong，the farmers'subjectivity is not prominent，the policy authority is not enough.Therefore，in order to promote the further development of the integration of urban and rural areas，we must strive to expand the city size，enhance the ability to make the city advance the rural；actively promote the construction of the system，increase the intensity of urban and rural;protect the peasants'position，enhance the beautiful rural construction potential.

Tongling；urban-rural integration；urbanization；good rural construction

F301.22

A

1674-8638（2014）01-0040-05

［责任编辑：欧世平］

2013-10-06

安徽省党校系统委托课题《铜陵社会管理创新研究》子课题（AHDXWT201311）

田治安（1966-），男，安徽无为人，经济学副教授，铜陵行政学院经济教研室主任，研究方向：“三农”问题。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.008