京津冀一体化要力求“四个结合”

◎陈耀

京津冀一体化要力求“四个结合”

◎陈耀

目前在我国的区域发展格局中，京津冀成为关注度最高的热点地区。2月26日习近平总书记在北京主持召开的座谈会上指出，努力实现京津冀一体化发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。基于区域经济一体化的理论、京津冀区域发展的现状、以及当前讨论中的问题，我认为，至少有“四个方面的关系”或“四个结合”，对于深入认识和推进京津冀一体化十分必要。

要把促进内部相对均衡化与提升整体竞争力相结合

地处华北地区的北京、天津和河北三地面积21.7万平方公里，占全国国土面积的2.3%；人口约1.1亿，占全国7.9%；经济总量约占全国的11%。但是，京津冀三地内部发展很不平衡，二元结构特征显著，一头是高度发达、位居中心的京津两大直辖市，一头是落后的、位居外围的河北省。从2012年人均GDP看，天津和北京分别为93173元和87475元，位居全国第一和第二名，而河北省只有36584元，位居全国第15名，仅相当于天津的39.3%，北京是河北的2.4倍。同期，长三角地区人均GDP最高的上海是最低浙江的1.3倍。长期以来，由于“中心”的“极化效应”，包括资本、人才等优质要素都源源不断流向京津大城市，而处于“外围”的河北省不仅得不到京津的辐射带动，还因行政区划的分割在环京津周边形成了一条众人瞩目的“贫困带”，据有关资料，在河北省62个贫困县中，有13个分布在北京周边。这种现象被形象地成为“灯下黑”或“大树底下不长草”。

所谓京津冀一体化，我认为主旨就是要促进三地合理分工、协同融合、利益共享、责任共担，依托京津双核辐射带动周围河北乃至北方区域共同发展。因此，消除二元结构，缩小河北与京津的发展差距，理应是推进京津冀一体化的一个重要目标。换言之，未来判断京津冀一体化成效的一个标准主要看河北的发展，如果河北没有得到较大的提升，尤其是环京津贫困带依然存在，就不能算成功。当然，京津冀一体化也不能理解为三地发展水平要均等化，作为“中心”的京津与河北的发展差距未来也不可能消除。

需要强调的是，京津冀协同发展之所以成为重大的国家战略，更重要的是着眼于发挥“一加一大于二的乘数效应”，提升京津冀地区的整体实力，面向未来打造新的首都经济圈，使其真正成为我国经济增长的“第三极”，继而建设成为世界级的城市群。我们知道，以上海为中心的长三角，是我国经济最发达、人口规模和密度最大的城市群，国际上被列为第六大城市群；以广州、深圳为双核的珠三角地区，是我国改革开放后在南方迅猛崛起的城市群，与长三角和珠三角相比，京津冀城市群发展相对缓慢，内部合作紧密程度相对较低，特别是围绕“谁是经济中心”的地位长期争论不休，直到2004年国务院批复北京城市总体规划，这场争论才基本平息。目前中央对京津两个城市的功能定位已基本上明确。北京定位为“四个中心”，即国家政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心，天津定位为北方经济中心、航运中心和加工制造业中心。同时也要看到，京津冀地区是我国北方最发达的地区，国家首都、中央机构、科研院所、企业总部汇集于此，因而这里是国家决策中心、要素配置和管控中心，这是京津冀最显著的优势。只要三地按照优势互补、互利共赢、区域一体的原则，加强合作，协同发展，京津冀地区的整体竞争力必将会得到强化。

综上可见，京津冀一体化同时面临着“两个差距”的挑战，一方面要解决好河北与京津的发展差距问题，另一方面也要解决好京津冀与长三角、珠三角乃至世界城市群的发展差距。必须处理好两者的关系，将两者有机地结合起来。首先要通过京津城市功能疏解、产业转移、园区共建、以及对口援助等方式，加大对河北相对落后地区（尤其是贫困县）的帮扶。其次要加大基础设施和公共服务的建设投入，实现三地交通通信等互联互通和基本公共服务的均等化。最后要立足于建设世界城市的目标，为首都经济圈创造条件和提供有力支持，尤其是三地要齐心合力共同为建设世界级城市群做出贡献。

要把政府主导与市场调节很好结合起来，尤其要尊重市场规律

当前推进京津冀一体化的一个重要任务是“消肿”，也就是要着力解决首都北京出现的“大城市病”。这种大城市病的主要症状为人口、产业以及公共服务机构过度集中于城市中心区，导致城市交通严重拥堵、公共设施不堪重负、大气环境污染、住房价格高企等。按照国务院批复的城市规划，北京市常住人口到2020年应控制在2000万以内，但这一数字已提前8年达到。如何治理好“大城市病”？显然，任由市场自发调节，各种要素资源还会大量涌向首都，结果只会越病越重；尽管由于生存成本的升高，会有企业和人口外流，但总体上流出量要小于流入量，所以必须运用政府这只有形的手，发挥其强有力的主导作用。

政府在治理“大城市病”中的主导作用主要应体现在，制定合理的城市功能疏解、产业转移、以及主要承载地的规划，运用行政力量动员非市场机构的迁移，并引导企业和人口的区位调整，以缓解城市交通、人口、环境等压力。但是，城市资源的配置和再配置（reallocation）都需要按照市场经济规律办事，尤其是政府的“逆市场调节”（按照要素流动相反的方向引导）更必须尊重市场内在的规律性，这里重点包括三个方面，一是人口流动和迁移的规律，二是产业集群化的规律，三是大都市圈发展的规律。

按照人口流动和迁移规律，工作机会和收入的多寡、生活成本高低、以及公共资源的配套环境，决定着劳动力和人才的流动方向。因而，在疏解首都非核心功能的过程中，政府需要对哪些功能和产业应当外移、迁移到哪里、实行哪种转移模式，做出合理的选择和部署，比如，对于批发市场的搬迁，就应充分考虑到距离消费市场区的远近，若距离太远，增加了商户的运费等成本，大多数商户不愿意过去，那么即使市场设施在新的地方建起来，也难以运转和发展。再比如，迁出北京的机构和企业，要考虑承接地的公共设施及服务的配套条件，若条件与迁出地反差太大，就会影响到职员及其家属的随迁意愿。

按照现代产业的发展规律，分工协作、差异化竞争和产业集群化是实现高效率、高效益的条件。京津冀三地首先要按各自定位，进一步明确在整个产业链上的分工，比如制造业，北京由于国家级科研机构和高等院校云集、科研人才实力雄厚，而在设计研发环节具有明显的优势；天津是老工业基地，雄厚的产业技术基础使其具有高端制造的优势；河北则拥有丰富的自然资源和低成本劳动力，在原材料生产和劳动密集型加工制造上具有独特优势。通过三地的分工协作，京津冀各自的比较优势就能得到充分发挥。另外，产业在地域空间上要求上下游之间、关联配套产业之间相近配置，如果产业转移违背了集群化要求，关联企业分散在周边不同地区，就难以形成集群效应，单个企业也难以生存发展。因此，按产业性质并以园区为载体，选择若干集中承载地，显得十分必要和重要。

遵循大城市发展规律，中心与外围、大城市与中小城镇要形成规模结构合理、功能适度集中、经济联系紧密的都市圈。京津冀一体化也必须发挥好京津双核的中心作用，目前重点是治理好非核心功能过度集聚造成的大城市病，通过在周边建设若干副中心和卫星城，增强其产业和人口的承载力，同时带动京津周边地区获得较快的发展，特别是加快消除环京津贫困带。需要注意的是，大都市圈根据其规模和辐射范围，会形成发展水平呈梯度分布的圈层结构。作为首都经济圈核心城市的北京，一方面要治理“大城市病”，另一方面也存在着发展相对不足的问题。北京市的中心城区与郊区县发展也很不平衡，已规划建设的副中心和几个新城依然没有得到应有的发展，而这些地方依然存在较大的人口和产业发展空间。所以，在北京疏解非核心功能的过程中，首先需要考虑到近郊圈层地方的需求，然后才是周边远郊地区的需求，“舍近求远”不符合梯度转移的一般规律。

要把存量布局调整优化与增量建设引导相结合，尤其要重视增量引导的作用

京津冀一体化内涵丰富，涉及领域众多，如交通等基础设施一体化（重点是互联互通建设，消除断头路）、生态环境的共同保护和建设（当前重点是大气污染的联防联控、水环境治理和清洁能源使用）、产业分工协作及一体化布局（重点是将不适合在首都发展的产业向周边转移，淘汰高污染的、落后过剩产能，以及鼓励高端产业和现代服务业发展）、市场一体化（重点是破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍）。但总体上可以分为两大部分任务，即存量布局调整和增量建设。

现在人们最关注的存量布局调整，就是疏解首都非核心功能和产业。据资料显示，事实上，早在上世纪80年代北京就已向外疏散了一批产业，但结果是人未疏散出去，一些北京著名品牌却消失了。进入新世纪奥运前夕，北京最大的工业企业—首钢搬迁到唐山曹妃甸，但大部分的核心人员留在了北京，少量技术高工四天上班三天休息在两地往返。现在人们普遍担心会不会重蹈覆辙？我认为，首都功能和产业的疏解，涉及到既有利益格局的调整，是一项十分复杂且影响巨大的事件，搞不好会影响到社会稳定，因而需要审慎决策，不宜草率行事，尤其要注意以下两点：

一是对非首都核心功能的迁出项目要有严格的可行性论证。包括“非首都核心功能”的界定、项目的选择、项目迁出的影响、落户地的确定、落户项目能否运营发展分析；还包括技术和管理人才、普通员工的去留，迁入地生活成本、通勤条件和公共服务配套，等等。比如，有提出要将北京的低端产业转移出去，那么，何谓低端产业？像小商品市场，像农民工、钟点工、月嫂这样的劳务服务市场，北京要清理掉吗？我认为，这些都是市民生活需要的，应当保留，但要规范管理，不断提高服务和监管水准。

二是要尊重市场规律和不同主体的利益。允许企业、商户自主选择生产经营区位。更多地采用经济手段，减少行政指令。政府可通过许可证、环保标准、租金补贴、一定时期的减免税等政策，引导企业迁移和落户。对迁移过程中的受损企业和人员要给予相应的经济补偿。

总体上，京津冀协同发展还是要把存量调整与增量调整结合起来，尤其要通过增量建设来引导存量的调整。增量建设的主要目的是为京津冀一体化创设良好的条件和环境，比如，加快建设快速、便捷的一体化交通网络，在京津外围地区建设更多更好的公共服务设施，在河北相对欠发达地区完善产业园区基础设施，增强其招商引资的能力。未来北京新机场及临空经济区建设可以成为京津冀协同发展的重要抓手，新机场及关联配套投资巨大，对三地发展都会产生重要的拉动作用，也将成为京津冀地区重要的增长引擎。

要把三地自主合作对接与体制机制的创新结合起来

京津冀三地政府要在平等协商、强化合作、互利共赢的原则指导下，按照中央的部署和顶层设计，做好各自的具体规划和三方对接工作。建议尽快建立京津冀三地统一的公共信息服务平台，发布三地的发展规划，产业企业迁移动向和意向，承接地资源禀赋和投资环境，基础设施建设和生态保护措施等等，避免各地盲动和“对接无门”现象，提高转移与承接的效率。此外，还要鼓励民间团体和社会组织开展京津冀合作的对接活动、学术论坛和各种形式的研讨会。但是，京津冀一体化单靠三地之间的自主合作对接，其效果是有局限的。

我们知道，行政区划分割和行政级别的不对等，是造成长期以来京津冀区际要素流动、产业转移和商品贸易不畅的重要原因。推进京津冀一体化的一个重要意义，也是要贯彻中央全面深化改革的精神，探索打破行政分割，建立三地协调发展的长效机制，加强三地融合发展的新路子来。希望这一次京津冀一体化，能够像中国（上海）自贸区那样，拿出一些体制机制创新的改革方案，使京津冀“一号工程”取得一些重大的突破，形成可复制、可推广的经验。

作者系中国社科院工业经济研究所研究员，中国区域经济学会秘书长