新农村文化建设中的地方政府角色定位及功能发挥

张继涛，周晓东

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

新农村文化建设是新农村建设、城乡一体化建设以及精神文明建设等众多领域的重要组成部分。在系统推进新农村文化建设的进程中，政府始终占据主角地位。自20世纪末以来，中央政府就农村文化建设颁布了一系列政策性文件，一些地方政府也出台了地方性配套政策。在大政方针已定的形势下，进一步厘清地方政府在新农村文化建设中的角色并对其进行合理定位，是确保其功能正常发挥、确保新农村文化常建常新的前提条件之一。

一、新农村文化建设的多元主体及其功能

新农村文化建设作为新农村建设的重要组成部分，离不开政府、市场和社会的全程参与。地方政府是新农村文化建设的组织者和引导者，发挥着主导作用；市场是新农村文化建设的平台和驱动力，农民是新农村文化建设的实践主体。此外，随着近年来非政府组织在我国社会经济发展中正在发挥越来越重要的作用，当前新农村文化建设中存在各类问题的解决也需要非政府组织参与其中，发挥其积极作用。

（一）地方政府在新农村文化建设中起主导作用

新农村文化建设的本质和目的是以农民为根本出发点和立足点，不断满足农民日益增长的精神文化需求，因此尊重农民自身的意愿，发挥其积极性和主动权理应是新农村文化建设的基本原则。但是我们需要认识到，城乡二元结构造成的农民弱势地位，使不少农民在生产生活上还有不少困难，根本没有精力也没有能力去进行新农村文化建设。同时新农村文化建设也涉及到一些体制方面的改革和创新，这些任务单靠农民力量难以完成。因此“在新农村文化建设中，虽然农民是新农村文化的建设者、创造者和享受者，但搞好新农村建设仅依靠农民远远不够，还必须发挥各级党委、政府作为领导者、组织者和指挥者的主导作用”[1]。

（二）市场是新农村文化建设的驱动力

新农村文化建设的发展，必须有一个促进其发展的平台。而市场正是农村文化交流和交换的场所，也是文化碰撞的平台。文化交流是文化发展的重要途径，不进入市场就不足以体现农村文化的特有价值。同时市场还是新农村文化建设的内在驱动力。在市场经济条件下，建立农村文化市场，发展农村文化产业，在市场这只“看不见的手”的调节下，实现农村文化行业的优胜劣汰，激发文化产业的竞争意识和创新活力，有利于促进农村文化建设和农村经济建设的协调发展。

但是，我国目前农村文化市场虽有一定发展，但仍然严重滞后于农村经济市场。在农村经济日渐市场化的形势下，农村文化还没完全从计划经济体制中走出来。因此，发展农村文化市场也应成为新农村文化建设的一个重要突破口。

（三）非营利组织是新农村文化建设的新兴力量

在计划经济时代，社会结构呈“马鞍型”，即家庭和政府力量强大，而社会中间组织发育迟缓；在市场经济大潮的冲击下，农民无可避免地陷入“原子化”状态。随着市场经济体制的不断完善，政府职能逐渐转变，非政府组织数量不断增加，“2012年全国共有民办非企业单位22.5万个，比上年增长10.1%。其中：教育类117015个，文化类10590个，体育类8490个”[2]。他们的活动扩展到经济、教育、体育、文化、环保、社会服务等多个领域，在我国社会经济发展中正发挥着越来越重要的作用。而当今新农村文化建设中存在的各类问题诸如新农村文化建设经费不足、人才匮乏以及政府文化管理机制缺失的解决，也需要非政府组织参与其中，发挥其积极作用。其中我国著名的“希望工程”就是非政府组织参与农村文化建设的典型案例。

二、地方政府在新农村文化建设中发挥主导作用的必要性

在新农村文化建设中，政府、市场和社会各自发挥着不可或缺但却各不相同的作用。地方政府作为新农村文化建设的倡导者、组织者和领导者，必须在新农村文化建设中做好引导、统领和服务工作，发挥主导作用，这是由我国的国家性质和基本国情所决定的。

（一）构建社会主义核心价值体系的需要

我国农村文化建设的现状不容乐观。“因为文化建设的滞后，导致人的精神空虚，使许多农村已消失的封建迷信活动有所抬头，社会不良风气向农村转移，传统文化中优秀文化成分被抛弃或丢失，低俗文化沉渣泛起，文化垃圾乘虚向农村蔓延”[3]。因此，地方政府必须在新农村文化建设中发挥主导作用。地方政府应该树立正确的政绩观，在进行新农村经济建设的同时，积极开展农村精神文明建设。培养和谐文明的乡风民俗，倡导农民树立民主科学法治的生活观念，提升农民的科学文化素养，使农民形成积极健康的思想观念、坚定的社会主义信仰，最终提高精神生活的品质。要用以爱国主义为核心的民族精神和以创新精神为核心的时代精神激励“引领”农民，抵制腐朽文化的入侵，让主流文化在农村生根。

（二）促进文化事业快速发展的需要

针对我国文化建设的现状，尤其是针对农村基层和中西部地区文化建设发展滞后的现状，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》对政府在新农村文化建设中的作用做了明确界定：“以农村基层和中西部地区为重点，继续实施文化惠民工程，基本建成公共文化服务体系，在政府引导下发挥市场机制积极作用，培育骨干文化企业和战略投资者，鼓励和引导非公有制经济进入，发挥新型文化业态，增强多元化文化供给能力，满足多样化社会需求，繁荣社会主义文化市场，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。”[4]

（三）提供公共文化产品与服务的需要

政府是新农村文化建设的倡导者、组织者和领导者，新农村文化建设的很多方面都是政府公共服务和公共财政支持的内容。

（表1） 2011年全国群众文化机构基本情况[5]127单位：千元

由表1可见，在2011年全国县文化馆、乡镇文化站的经费收入情况中，财政补贴收入和上级补贴收入分别占总收入的95.3%和93.1%，由于文化馆、文化站等一些基层文化事业单位所提供的文化产品和文化服务具有公益性质，因此其资金来源仍以政府财政拨款为主。随着我国财政实力逐年增强，中央及地方财政对农村文化公共文化事业的投入也逐年增长。

（四）改变农村“空心化”的需要

“三农”问题的核心是农民问题，然而，随着市场化和城镇化的不断推进，农村日益呈现“空心化”局面。大量青壮年农民和农村精英流入城市，常年居住在农村的人口只剩下庞大的“386199部队”，即农村留守妇女、留守儿童和留守老人，至2011年，农村“三留”人群的规模已超过1.5亿人。

新农村文化建设成败的关键在于农村文化人才队伍的建设。在当前人才普遍流失且现有人才队伍老化加剧的严峻形势下，地方政府必须强力介入新农村文化建设并发挥主导作用，通过制定优惠政策吸引农村精英回流，通过制定地方文化发展规划引领农村文化的发展方向，通过与市场和社会的合作培育农村文化人才，通过文化下乡繁荣日益凋敝的农村文化。总之，农村“空心化”趋势的扭转，不仅有赖于农村经济的发展，而且有赖于农村公共文化事业的繁荣。

三、新农村文化建设中地方政府角色的缺位及错位

尽管地方政府在新农村文化建设中发挥主导作用，但是，在实践中，地方政府对于自身在新农村文化建设中起主导作用的角色定位的理解存在一定偏差，在错误观念的影响下，政府活动经常错位和失位，没有在新农村文化建设中发挥应有的作用，反而出现政府失灵。

（一）地方政府农村文化建设意识不强

地方政府在新农村建设中，由于受到传统行政理念和“唯GDP论”的影响，对新农村文化建设容易产生两种认识误区。一是物质主义误区。一些地方政府将经济发展和文化建设对立起来，片面追求经济硬实力，漠视文化软实力；二是工具主义误区。一些地方政府官员认为，“文化是个大箩筐，什么都可以往里装”，将文化视为生活点缀品，以至于各种名目的“文化节”泛滥成灾，在文化虚假繁荣的背后是普遍的精神空虚和价值观扭曲。

此外，还有几种错误认识严重影响着农村的文化建设，如“附属论”、“靠后论”、“代价论”等等[6]5。这些错误认识没有深刻认识到文化和经济的辩证关系，导致农村文化建设要么严重滞后，要么偏离主旨，影响了经济社会的协调发展。

（二）地方政府对农村文化建设投入不足

资金问题是新农村文化建设的关键和难点。由于农村集体经济实力薄弱，农村社区非营利组织发展迟滞，在未来很长一段时间内，新农村文化建设都离不开政府财力的支持。其中特别是文化设施和文化活动场所等硬件设施的建设必须依靠国家财政支持才能有效地解决。但是国家财政和地方财政对农村文化建设的投入却严重不足。根据文化部计划财务司的统计显示：国家财政对城市文化建设的投入一直居高不下，但是对农村文化建设的投入却始终不足。“2005年财政对农村文化共投入35.7亿元，占全国财政对文化总投入比重为26.7%，而财政对城市文化投入占总财政投入的比重却高达73.3%，超过对农村文化投入比重46.6个百分点。若扣除对县级文化单位的投入，2005年全国直接为7.45亿农民提供文化服务的乡镇文化站，其经费只有9.4亿元，全国每个农民一年只能享受国家财政1.27元的文化投入，经费的严重不足，使农村文化建设困难重重，农村文化生活贫乏”[7]。

（三）地方政府忽视农村文化人才队伍建设

由于农村文化建设一直没有受到地方政府的重视，文化建设队伍也存在着诸多问题，素质不高并且青黄不接。具体表现为以下几点：首先，农村文化干部素质不高。其次，农村文化队伍流失严重。一方面，由于农村地区文化部门待遇不高，导致一些有能力的文化骨干纷纷跳槽转投其他行业。另一方面，在农村地区文化干部专干不专职情况也比较普遍。在乡镇一级，文化专干常年工作与文化建设没有太大关系，被抽调处理地方其他行政事务，很少从事自身的文化本职工作；再次，农村文化队伍老龄化严重，青黄不接。现在农村地区文化干部存在老龄化，缺乏新鲜血液的注入。但是由于待遇问题难以得到满意的解决，“文化专业人才招不进、留不住，音乐、舞蹈、美术、文博等专业人员奇缺，严重影响了文化活动的开展和质量水平的提高”[8]。

（四）基层文化管理条块分割

首先，乡镇文化站隶属于乡镇政府的体制，不利于其公共文化服务职能的发挥。大多数文化站都是由乡镇直接领导，上级文化主管部门对文化站只存在业务上的指导关系，不拥有文化站的人事权、财权和考核监督权，实际上难以管理和指导。很多文化站干部经常参加与文化建设无关的其他行政事务，导致其本职工作被边缘化。

其次，在乡镇政府体制改革中，一些乡镇文化站的民办非企业的性质降低了其在新农村文化建设中的权威性。以湖北省农村公共文化服务“以钱养事”机制为例，2006年以来，湖北省开始对农村文化站纳入乡镇综合配套改革，实行“以钱养事”新机制，即工作转变机制（实行财权事权分离的“以钱养事）、单位转变性质（由事业单位转变为“非企业单位”）以及工作人员转变身份（由文化干部转为“社会人”）。尽管该机制创新在短期内取得了一定的成效，但也受到了许多挑战，尤其是对基层文化人才队伍建设造成了很大冲击。

四、对地方政府角色定位与功能发挥的建议

（一）当好设计师：理顺体制，丰富内容与形式

1.理顺农村文化管理体制。

国务院在《关于进一步加强文化建设的指导意见》中强调：“加强基层文化建设的主要责任在县（市）区人民政府。”现行的乡镇管理文化站的体制导致权责不明、管理混乱，不适应新农村文化建设的需要。县（市）区文体局是政府的文化行政主管部门，文化站则是基层全民事业单位。因此，地方政府对乡镇文化站的运行机制和隶属关系需要进行必要的调整。“将现行乡镇文化站由乡镇主管为县文化局主管，乡镇协管，实行定编、定岗、定员，县文化局对乡镇文化站的人员、阵地、经费进行统一管理”[9]，进而构建条块结合的统一协调的文化管理模式。

2.丰富农村文化活动的内容与形式。

新农村文化建设的内涵博大精深，农村文化的形态多姿多彩，农民的文化需求多种多样。由于农村文化在本质上属于地方性文化，因此，地方政府应当因地制宜地开展文化活动。在农村文化建设方面，历史可资借鉴。20世纪二三十年代由著名社会学家宴阳初先生等人发起的平民教育运动以“除文盲、作新民”为口号，以祛除农民及农村的“愚、穷、弱、私”为目标，以知识下乡为手段，开展了内容丰富多彩、形式灵活多样的文化、教育活动，并取得了实效。鉴往知来，地方政府应设定明确的目标和手段，为农民提供受欢迎的、多样化的公共文化产品和服务。

（二）当好后勤部长：增加财政投入，强化阵地建设

资金不足是束缚新农村文化建设的重要问题。资金不足直接导致农村文化人才匮乏、文化设施落后以及文化产业发展滞后等问题，解决新农村文化建设经费问题需要在地方政府的主导下社会各界一道努力。首先地方各级政府需要在财政预算中设立新农村文化建设专项资金，并加强资金的监管，做到专款专用，确保农村重点文化建设的资金需求；其次地方政府也应倡议行政村从集体收入中挤出一部分资金用于文化建设；此外，地方政府还应在更大范围扩展融资渠道，在坚持政府主导的同时，充分调动社会资金参与新农村文化建设的积极性，实现新农村文化建设的投入资金的多元化。

农村文化阵地建设落后是在新农村文化建设资金投入不足的基础上衍生出来的问题。在加大对农村文化建设经费支持的前提下，地方政府要完善文化设施，加强农村文化阵地建设。文化馆、文化站、文化活动室等是开展农村文化活动的主要载体，要推进新农村文化建设，离不开这些文化阵地。大力建设农村的文化设施与阵地，“应坚持以政府为主导，以乡镇为依托，以行政村为重点，建设和完善农村相关文化阵地”[10]。对于“一乡一站，一村一室”的既定目标，要尽快创造条件实现。并且要注重文化设施的规划设计，使其具备图书阅读、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训等多种功能，满足不同需要。农村文化阵地设施不仅要建设好，而且要管理好、使用好，要配备专职人员做好管理工作，也要建立健全岗位责任制和目标管理责任制，加强对各种设备器材的维护、保养和使用。

（三）当好总教练：建设文化队伍，培育新型农民

1.加强农村文化人才队伍建设。

要开展好新农村文化建设，必须要造就一批有热情、懂文化、有专长的农村文化骨干队伍，依靠这批骨干，活跃农村文化生活，繁荣农村文化事业。但是我国农村文化队伍建设薄弱，由于地方政府对文化建设重视不够，加之待遇微薄、培训机制不完善等原因，造成文化队伍素质普遍偏低、知识陈旧、人才流失严重、年龄结构老化等问题。因此一定要采取措施稳定发展专职的农村文化建设队伍。一方面要通过教育培训提高他们的专业素养和文化水平，一方面要提高他们的工资待遇，并且还要切实关心农村文化干部工作生活中的实际困难，解除他们的后顾之忧，使他们全身心投入新农村文化建设。

2.培育新型农民。

农民是农村的主人，也是新农村文化建设的实践主体。要开展好新农村文化建设，就必须培育造就新型农民，提升农民整体素质。首先要落实巩固普及九年义务教育的基础上，通过成人教育和职业教育等方式提高农民的科学文化素质和实践生产技能；其次要开展群众性的精神文明创建活动，引导农民树立健康的生活态度和价值取向；再次，要加强文化设施建设，增设乡村图书馆、文化室以及其他娱乐健身设施，为丰富农民业余生活和拓宽自身眼界创造有利条件；最后，要坚持“三下乡”活动，并力求取得惠民便民育民的实际成效。

（四）当好督导员：建立切实可行的激励机制

考察韩国新村运动的成功经验，笔者发现韩国政府采取的激励机制——经济支援的差别化原则——起到了很好的效果。在新村运动中，韩国政府的经济援助是有差别的。以行政村为单位，在第一年韩国政府给予他们等额的经济援助，由村民自由支配使用。等到第二年，韩国政府对各村对经济援助的利用情况进行核查。对经济援助利用的好的村会给予更多的经济援助以作为奖励，对于那些利用情况不好的村，将减少经济援助或不再提供援助。“对于凸显卓越能力的村落，政府往往不吝惜特殊的支援。支援差别化原则的施行，引导出各村间的竞争关系。对于在新村运动中积极活动的村，政府的支援赋予了它们竞争的和自发参与的动机”[11]。这种良性的激励机制激发了各村开展建设的积极性，使他们相互竞争，共同进步，促进了新村运动的开展。

基于我国的具体情况，我们不一定要照搬韩国政府的做法，但是建立一些切实可行的激励机制对于促进新农村文化建设的发展还是很有必要的。“一是用提高物质待遇等手段调动农民群众参与文化建设的积极性；二是设立乡村文化建设各类成果奖励制度。对文化先进县、乡‘文明村镇’、‘文明户’、‘明星示范村’等进行精神鼓励的同时，给予物质奖励；三是重奖文化建设先进个人，以肯定他们的成绩，激励他们更进一步的搞好新农村建设工作”[12]。在建立了切实可行的激励机制之后，政府只要能够当好督导员，对各新农村文化建设的单位和个人进行公正的考核评价奖励，就能够充分发挥激励机制的作用，提高广大人民群众投身新农村文化建设的积极性，促进新农村文化建设的顺利开展。

[1]朱正刚.新农村文化建设中政府的主导作用和农民的“话语权”[J].理论月刊，2008，（7）.

[2]民政部.2012年社会服务发展统计公报[OL].http：//cws.mca.gov.cn.2013－06－19.

[3]张燮.农村文化在社会主义新农村文化建设中的支撑作用[J].知识经济，2010，（12）.

[4]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[OL].http：//news.qq.com/a/20101027/001797.htm.[5]中华人民共和国文化部.中国文化文物统计年鉴（2012）[M].北京：国家图书馆出版社，2012.

[6]陈立旭，潘捷军.乡风文明：新农村文化建设——基于浙江实践的研究[M].北京：科学出版社，2009.

[7]中华人民共和国文化部文化统计[OL].http：//www.ccnt.gov.cn.[2006－06－05].

[8]江庆莺.扎实推进新农村文化建设的对策思考[J].大众文艺，2010，（11）.

[9]胡振亚，胡波波.新农村文化建设的困境及对策[J].当代经济，2009，（6）.

[10]陈光军.新农村文化建设要正确处理四个关系[J].湖北宣传，2006，（6）.

[11]李雪强.服务行政理念与地方政府在新农村文化建设中的角色分析[J].求实，2008，（11）.

[12]金荣枰.韩国的新村运动及其政府角度[J].徐海港，译.学海，2007，（4）.