对“一把手”的有效监督刻不容缓

崔久衡

当前，如何加强对“一把手”的有效监督仍然是反腐倡廉理论和实践中的一个重点、难点，也是社会各界关注的热点问题和薄弱环节。党中央对此高度重视，许多地区和单位进行了探索实践，但效果差强人意，问题仍然突出，“一把手”违纪违法现象还比较严重。据公开资料显示，在改革开放35年的“打虎”史上，共有超过150名省部级及其以上的“老虎”因违纪违法受到查处，其中，违纪违法的“一把手”占同级违纪违法干部的比例一般都在1/3以上。在厅局级以上干部中一把手的比例更高。这说明，对一把手权力的制约和监督仍然是一个薄弱环节。

问题的主要表现及原因

从纪检监察、检察机关查处的腐败案件和信访举报分析，“一把手”违纪违法问题主要表现在以下五个方面：

一是违规选人用人，包括突击提拔调整干部、带病提拔重用干部、超职数配备干部等，借机收受财物、索贿受贿、买官卖官。二是违规用权，利用手中掌握的投资权、审批权、行政执法权、司法权、经营管理权等以权谋私，收受贿赂。三是违规决策，在“三重一大”问题上独断专行，个人说了算，致使权力失控，决策失误，行为失范。四是违规干预和插手工程建设、矿产开发、产权转让、重组改制等经济活动，为亲属和特定关系人谋取利益。五是违规收送现金、红包、有价证券、支付凭证等。

以近年落马的中央企业“一把手”为例。1999—2007年，陈同海利用其担任中石化总经理的职务便利，在企业经营、转让土地、承揽工程等方面为他人牟利，收受他人钱财共计折合1.9亿元，创下了央企“一把手”贪腐的一个纪录。时任中央企业中唯一中央委员的康日新在2004—2009年期间，利用担任中国核工业集团总经理的职务便利，为他人在职务升迁、业务承揽、企业经营、就业安排等事项上谋取利益，收受他人财物共计折合人民币660多万元。1994—2009年，张春江在担任中国网通总经理、中国移动党组书记期间，利用职务影响为他人在承揽业务、追要欠款等事项上谋取利益。2004年张春江为某广告公司成为中国网通的品牌宣传代理商提供帮助，该公司在其后三年内从网通获取了超过2亿元的广告费。

“一把手”违纪违法现象个案虽各有不同，但其背后还是反映了一些普遍性的问题，比如，党性修养不强，手中握有巨大的权力，体制机制不健全，权力运行不透明，监督不到位，教育管理不严格等。正是由于这些原因，导致了“一把手”们“前腐后继”。陈同海案发后，中石化领导班子成员反映，陈同海独断专行，企业成了他个人的独立王国，数千万、上亿元的项目，陈同海经常一支笔批示决定，重大工程招投标形同虚设，党组成员谈工作要排队求见，这还有什么民主和监督？国家审计署2013年6月向全国人大常委会提交的2012年度审计报告中指出，对53户中央企业的审计调查发现，有1 784项重大经济决策不合规，形成损失及潜在损失45.57亿元，其原因除了一些企业盲目投资、会计核算不准确外，就是相关制度和机制不健全，特别是法人治理结构不健全——53户中有21户未按照公司法注册，仍实行总经理负责制，45户内部层级超过4级，最多达11级，子公司违规决策时有发生，就连中石油这样的“巨无霸”迟至2011年11月才按照国资委的要求建立了董事会。既然“一把手”拥有这么大的权力空间，再加上暗箱操作、体制机制和监督等问题，贪腐现象发生的概率就增大了。邓小平早在1980年就深刻指出：“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”2013年9月初，国务院国资委党委书记张毅到大庆、长庆油田考察时强调，要进一步深化对反腐倡廉建设的重要性、紧迫性的认识，既要态度坚决、旗帜鲜明地反腐败，又要从体制、机制上下功夫，从源头上防腐。

有效监督“一把手”难在哪

“一家看主，千军看帅”。“一把手”位于权力运行中枢，在领导班子和全局工作中处于核心地位，起着关键作用，其职位的特殊性、权力的集中性、责任的重大性，历来受人瞩目。这说明，监督“一把手”必然有难度。从现实情况看，主要难在以下四个方面：

监督主体缺位。目前，我国的监督主体主要有7个：党的监督、人大监督、审计监督、司法监督、政协民主监督、群众监督和舆论监督。这些监督主体各有侧重、各具特色，但又各自为战，形不成合力，影响了监督效果。“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，这个流传甚广的顺口溜，生动形象地道出了对“一把手”监督缺位、监督乏力的现实困局。一位因贪污受贿被判入狱的前县委书记在悔过书中坦言：在县里，没有人能够监督我这个书记，从名义上讲对我有八种监督，但是纪检监察机关监督不了，检察机关监督不了，就是上级监督也存在不到位的情况，实际上到了我这儿，就只有一种监督，就是自我监督，而自我监督往往是靠不住的。这个前县委书记的痛彻表白从反面证明了现实中监督的钝化、虚化、弱化，有如“牛栏关猫”“纸笼关虎”。

权利过分集中。30多年前，邓小平同志一针见血地指出，权力过分集中，是官僚主义等问题的总病根。而在今天，权力过于集中是“一把手”违纪违法现象的主要根源。有人用几个“一”来形容“一把手”的权力特征：选人用人“一句话”，财务审批“一支笔”，决策拍板“一言堂”，大小事情“一把抓”，这就是所谓的“一把手”体制。这一描述虽不尽贴切，但的确道出了“一把手”权力运行的现状——既决策又执行，权力“过载”，自由裁量权过大，权力的天平严重失衡，监督者与被监督者“实力”相差悬殊。时间一长，少数“一把手”习惯凌驾于组织之上、凌驾于领导班子集体之上，独断专行，把手中的公权力化为个人私利工具，把一个地方、单位当成了自己的专属领地，最终演变成了“一霸手”，一般的监督制约措施对他难以奏效。以中央企业为例，在董事会试点前，由于出资人虚位，重要决策都是党组会、总经理办公会或党政联席会作出，班子成员既是决策者又是执行者，甚至是自我监督者，角色冲突很多，所以，内部人控制现象容易形成且比较普遍。同时，班子里面分正职、副职，是领导与被领导的关系，表面上是民主决策、集体决策，说到底还是“一把手”个人意见占主导。另一方面，我们在很多事情上强调“一把手”负总责，使“一把手”实际上权力过大，分量太重，正是由于集大权于一身，事事都要“一把手”拍板，权力没有限制，没有合理的配置，因此，也就无法进行监督，一旦不能正确对待手中的权力，搞以权谋私，跌入腐败泥潭也就不足为奇。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败，政治学中的这条铁律，成为“一把手”腐败现象的深刻总结。

监督制度不完善。改革开放以后，我们党在对领导干部尤其是“一把手”的监督上做了大量工作，先后颁布了党内监督条例、党纪处分条例、廉政准则等党内法规，逐步建立起了较为完备的监督制度体系。但是，明确指向对“一把手”监督的立法明显滞后，目前，中央和中央纪委都没有出台针对“一把手”监督的制度规定，相关规定散落于多个文件中。目前，涉及“一把手”的监督制度大致有两类：一类是具有一定针对性，或者是把“一把手”作为重点监督对象的制度，比如，党风廉政建设责任制度、民主集中制制度、“三重一大”集体决策制度、巡视制度、经济责任审计制度等；另一类是把“一把手”作为一般监督对象涵盖在内的制度，比如，党员领导干部廉洁从政若干准则、国有企业领导人员廉洁从业若干规定、个人重大事项报告制度、诫勉谈话制度、民主生活会制度、组织部门的干部监督制度等。总体来说，现有的制度体系中覆盖了“一把手”的监督制度虽然不少，但制度过于原则、过于笼统，制度的针对性、科学性、配套性、可操作性、有效性还不够强，按照管得住、管得好的标准来衡量，还有较大差距。

制度执行不力。制度的生命力在于执行，执行力是决定制度实效的核心因素，执行力的强弱直接关系到反腐倡廉制度建设水平和质量的高低。当前，制度建设中存在的最大问题是执行力不足，甚至有的没有执行力。而制度之所以执行力不足，是因为制度没有被尊重，受到了漠视。法律面前人人平等，制度面前没有特权，制度约束没有例外的意识还未成为一种自觉。制度执行不力主要表现在：秉承实用主义原则，于己有利的，有限执行制度；借口制度不完备，选择性执行制度；弄虚作假，口头执行制度；极端主义时隐时现，绕着制度走，或是对抗执行制度，等等。

总之，鉴于历史和现实、主观和客观的复杂原因以及对“一把手”有效监督的政治和社会氛围还没有真正形成，这些都导致了对“一把手”的监督成为了反腐败斗争中的难点。

加强对“一把手”的有效监督

对“一把手”的有效监督是一个系统工程，并非一个法令、一个制度、一个政策就能立竿见影。党的十八大报告指出：“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。”党的十八大通过的新《党章》第一次把监督“一把手”写入党章，明确写到：“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调，反腐倡廉建设必须从领导干部特别是主要领导干部抓起，“要加强对一把手的监督”“保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。”这些透彻深刻精辟论述的重要启示是：第一，必须坚持党要管党、从严治党的方针。第二，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。第三，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。

遵循以上启示，综合归纳一些地区和单位近年来的探索实践，在以下几点用实功、出实招，因而可见实效。

加强上级党组织对下级“一把手”的监督，这是最重要、最有效的监督。一是实行“一把手”在上级纪委全会上述职述廉；二是“一把手”要严格执行领导干部报告个人有关事项制度；三是上级组织要定期与下级“一把手”谈话；四是对下级“一把手”进行廉洁考核测评，要引进第三方评估，扩大群众参与度。

让巡视制度发挥更大作用。党的十八大以后，中央在改进巡视方式方法上提出了许多新举措，包括到领导干部担任过一把手的地方“下沉一级”了解情况，抽查领导干部报告个人有关事项情况等，发现了存在的突出问题、特别是一些领导干部涉嫌违纪违法问题的线索，其中有价值的线索比过去增加了5倍。对此，社会反响强烈，潜在的违纪违法人员受到很大震慑。这些举措有力证明，巡视制度能较好地实现自上而下的组织监督与自下而上的民主监督的有机统一，在对中高级干部特别是“一把手”的监督中可以发挥独特作用。

加强领导班子内部监督，即进一步强化同级监督，重点是贯彻落实民主集中制。一是推行“一把手”不直接分管制度，规定“一把手”不直接管理干部人事、财务、工程建设项目招投标、物资采购、行政审批等具体工作，这些权力必须分解给副职，建立“副职分管、正职监督、集体领导、民主决策”的权力制约机制。比如，湖南省试行了“三个不直接分管”制度，吉林省普遍实行了“一把手不直接管”制度，《云南省权力公开透明运行规定》规定党政“一把手”不直接管人财物，青海省西宁市制定了《“三重一大”集体决策和主要负责人“四个不直接分管”制度》，浙江金华市推行党政主要领导“五不直接分管”等。二是推行“一把手”末位表态制度。领导班子在讨论决定“三重一大”事项时，“一把手”不能事先定调，必须在听取班子其他成员和参会人员的意见后再归纳表态；对意见分歧较大的，应暂缓决策。为便于事后监督检查，会议上要详细记录班子成员特别是“一把手”的表态意见，并将记录永久保存。三是推行“三重一大”事项集体决策制度。就是凡属重大事项、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用的“三重一大”事项，必须依照程序、按照规定由领导班子集体讨论决定。凡涉及民生的重大决策都要依法举行听证会，对于未充分听取意见和未经论证的，或受公众和社会舆论广泛质疑的，要尊重民意，暂缓决定。四是实施廉洁风险防控制度。针对“一把手”的岗位实际、权力特点，廉洁风险防控一要将“一把手”与风险点进行有效隔离，比如推行不直接分管制度。二要在程序上有限制性规定，比如，在研究“三重一大”事项时，“一把手”要末位表态。再比如，有人提出在收集、确定领导班子会议议题环节，应建立班子成员议题建议答复制度，即对班子成员提出的建议议定事项，“一把手”应在会前一定期限内予以答复；对于被否决的议题建议，“一把手”应在会议上作专门说明。三要对容易发生廉洁风险的事项，在环节和步骤上进行细化分解，比如，在干部选拔任用上，从选拔、任用、监督等各个环节出台具体可行的规定。四要严格实行责任追究，体现责任终身、追究从严的要求。

切实加强各级纪检监察机构的监督力度。一是推动纪检双重领导体制具体化、程序化、制度化。做到“两个为主”，即查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，强化上级纪委对下级纪委的领导；二是强化派驻监督；三是实施责任追究制度。最终达到增强监督系统独立性和实效性的目的。

强化下级监督。一是推行党务公开等制度，让权力运行走出“暗室”进入“玻璃房”，不断提高权力运行过程的公开与透明度，使腐败一览无余，这是反腐败的“特效药”。二是重视信访举报、舆论和网络监督。

进一步整合监督资源。有的省在省委、省政府的领导下，建立了由纪检监察机关牵头，组织人事、宣传、巡视、检察、审计、财政、司法等19个单位组成的监督工作联席会议，明确分工、落实责任，做到各司其职、各负其责，定期召开会议，互通情况，研究问题，落实对策，全方位加强对“一把手”的监督。有的中央企业构建了纪检监察、审计、监事会“三位一体”大监督格局，监督资源由纪委书记统一分管，监督信息不横向传递等。通过整合，建立“一把手”监督资源信息共享平台，实现最佳监督效果。

（责任编辑：郝幸田）