全程监管 社会共治

杨珏青

“水到渠成”的改革方案

2013 年3 月10 日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中提出， 将原国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责进行整合，组建“国家食品药品监督管理总局”。有关地方配套改革的指导意见，亦于同期下发。

自此，延续了10 年的以“综合协调、分段监管”为特色的食品安全监管体制最终指向了“职能归并、全程监管”的治本之策。面对近年来层出不穷的食品安全事件，此次改革蓄势已久，可以说是“瓜熟蒂落，水到渠成”。

根据国务院改革要求，结合上海实际，上海市组建新的食品药品监管机构， 将此前散落在食品安全办公室、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建新的“上海市食品药品监督管理局”，使原本分属不同部门的监管职能无缝对接。

上海市食品安全委员会办公室副主任顾振华介绍，就上海市的机构改革而言，市局层面的监管职能和人员划转工作已于9 月底基本完成，11 月底区县一级调整也已到位，经过12 月份的过渡期，2014 年1 月1 日起，街镇在内的上海市所有食药监系统的工作人员都将以新组建的“上海市食品药品监督管理局”的身份开展食品安全执法工作。

破除“九龙治水”的监管弊端

顾振华指出，此次改革主要有两大“红利”，首先就是解决了过去多部门分头管理的弊端。过去的“分段监管” 模式难免在监管上存在缝隙，部门间相互推诿也时有发生。同时，职责界定的不清，也导致多个部门之间存在职能重叠或空白的问题，容易出现重复执法、重复抽检或监管空白的现象。

而将工商、质监的食品安全监管职能纳入之后，新组建的“上海市食品药品监督管理局”将全面承担从生产、流通到餐饮消费各个环节的食品安全监管职责。同时，保留上海市食品安全委员会办公室及其综合协调的职能，具体工作由上海市食品药品监督管理局承担。上海市食品药品监督管理局加挂“上海市食品安全委员会办公室”牌子。

值得注意的是，浦东新区的改革方案在整合力度上更进一步，原浦东工商、质监、食药监直接整合为“浦东新区市场监督管理局”，作为浦东新区政府直属部门，从而形成统一的、综合的执法体系。

机构的整合以及部门责任的明确， 不仅避免了诸如前文提到的面包房这样的食品生产企业在生产经营过程中所遇到的种种尴尬，对普通消费者来说， 最直观的感受是，一旦发现问题知道找哪个部门投诉了。自2012 年起，上海成为全国第一个实现食品安全举报投诉“一号通”的城市。而在这之前，各部门的投诉举报电话五花八门，农业是12316、工商是12315、质监是12365、食药监是12331、商务是12312……顾振华介绍，现在市民凡遇食品安全问题就可以直接拨打“12331”进行咨询、投诉和举报，今后对投诉、举报的接待和处理也将统一由上海市食品药品监督管理局来完成。

依靠人民群众的“汪洋大海”

除了机构整合，顾振华还谈到，这次改革的另一大“红利”便是基层监管力量的加强。本次机构改革着力推进监管重心下沉，在上海8 个郊区（县）的每个街道（乡镇）建立食品药品监督管理所，8 个中心城区以2 ～ 3 个街镇建立区域食品药品监督管理所。食品安全的基层监管组织从无到有，此前只有工商和公安在这一层面设有类似的基层执法机构。

加强基层监管力量的决心从人员配置上可见一斑，顾振华介绍，市、区县和街镇三级的食药监系统的人员配比大致为1∶2.5∶7，也就是说超过70% 的食药监工作人员将在街镇一级组成一支具有专业技术监管能力、能够快速有效处置基层食品安全问题的执法队伍，做到食品安全问题“发现在基层， 解决在基层”。

除了政府监管，同样也离不开社会的参与。顾振华介绍，村、居委会将组建食品药品安全信息员、志愿者队伍， 增强及时发现食品药品安全问题的能力，并加大对市民食品药品安全的科普宣传力度。这样一来，从市一级到村、居委会将构建起金字塔形的食品安全监管队伍。

另外，新组建的上海市食品药品监督管理局还要处理好政府、社会、市场的关系，积极推动社会组织、生产经营者、消费者共同参与食品安全治理。

食品安全直接关系到人民群众的健康和生命安全，正如李克强总理所说， 食品安全是衡量政府职能转变的重要标尺。此次机构改革，基本实现了监管主体的统一，然而监管客体并没有发生变化，食品加工企业规模小、分布散、数量多的现状没有改变，小作坊、小摊贩等非正规领域仍是监管的难点。如何在改革实践中不断调整和完善、争取更多的改革红利？这些都将成为摆在改革者面前的下一道考验。

2013 年上半年，在上海举行的一次台商连锁企业峰会上，一知名台资面包连锁企业的负责人提出了一个长久以来困扰他们企业的难题，引起不少与会者的共鸣：一家前店后厂的面包房，该由谁来管？出了问题应该找哪个部门？因为面包店一般在现场制作面包，食品生产应由质监部门管；而当场销售面包则算流通，应由工商部门管；一些面包店店内会摆放几张餐桌供顾客当场用餐，算餐饮服务单位，应由食药监局管。

如今这个难题终于有了答案：都由一个部门管——新组建的上海市食品药品监督管理局。endprint