我国法律规制研究

王雪

（云南师范大学商学院，云南昆明650106）

我国法律规制研究

王雪

（云南师范大学商学院，云南昆明650106）

西方国家的规制理论是应市场失灵而产生，应政府失灵而改进。与西方国家不同，我国经济发展的路径是，以高度的计划经济为基础，大力推动经济体制改革，改革的基本元素就是引入市场经济，进行经济体制再改革，直至市场经济的完善。在这个过程中，一直体现着“政府放权”，即放松规制。因此，规制的法治建设也与西方国家大相径庭，法律制度的性质多体现为政府控权法。如何进一步控制政府的权力，摒弃计划经济的惯性和遗产成为我国规制法律制度的主要任务。

经济性规制；社会性规制；政府控权

西方国家规制的基本路径是，市场经济发展过程中出现了市场失灵现象，成为政府规制经济的正当理由，但政府也不是万能的，政府也会失灵。两者都会失灵的结果就是促使政府规制制度不断改进，以协调两者的平衡。

政府规制对现代产业组织运动的影响特别大，尤其是在我国，市场化改革就是逐步放松计划性政府管制的过程，而市场化的产业组织运动正是在这个过程中展开的。不了解政府管制，就无法充分理解市场经济的再生，不研究政府规制，就无法准确观察和评价市场化改革中新出现的规制制度。

我国作为世界上最大的发展中国家，已经经历并且还要继续从传统的工业发展向新兴工业发展变革，在规制政策上也已经取得了一定成就。随着社会经济环境的变化，我国学者认为，无论是从经济性规制还是从社会性规制，我国政府正在逐渐从传统的全能型政府（国家既是掌舵人，又是划桨人）过渡到规制型政府（国家是掌舵人，但划桨人是市民社会）①全能型政府又称为积极性政府，是通过征税与公共支出对社会进行直接管理，国家既是掌舵人，又是划桨人。而规制型政府则是通过制度设计对社会进行间接管理，国家是掌舵人，但划桨人是市民社会。详见刘鹏：《混合型规制：当代中国药品安全规制的机制分析》，载于傅蔚冈，宋华琳主编：《规制研究》（第1辑），格致出版社，上海人民出版社2008年版，第11页。。

一、我国经济性规制

1978年十一届三中全会提出的“以经济建设为中心”，确定了以计划经济向市场经济转变的改革主题，以放权让利为手段，极大地刺激了市场主体的活跃性，但由于资金的缺乏，基础设施产业，如电力面对市场的需求无能为力，导致供给短缺，吸引社会资金和放松价格规制成为合乎逻辑的选择。国务院颁布的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，被称为“发电铡”的放松规制，拉开了我国政府放松规制的序幕。我国经济性规制的内容详见表1。

从表1中法律制度制定的时间可以看出，我国自20世纪80年代以来，对各个产业尤其是自然垄断产业进行了全面的放松规制。表现放松规制最明显的就是价格规制。

价格规制的依据主要是定价目录以及政府规定的政府定价或者政府指导价，定价目录是政府定价的法律依据。我国在1992年已经制定并公布中央定价目录，共涉及141种品种。随着市场经济的发展，1992年政府定价目录的缺陷暴露无遗。首先，是内容不全。1992年政府定价目录仅列商品价格，不包含服务价格。其次，由于我国工业化的迅速发展，国外工业化的深度发展，许多商品出现供不应求的局面，使得审批已经没有任何意义，许多产品到了必须放开的程度，如铁矿石、铜、锌、锡、镍等矿产资源产品。

与此同时，我国社会背景也发生了质的变化。“十五”计划纲要要求进一步开放市场，放开价格，减少行政审批，转变政府职能。在此背景下，我国政府公布定价的目标主要是加强价格法制建设、减少行政审批、转变政府职能、规范政府定价行为、建立主要由市场形成价格的机制。其次是以《价格法》为依据。按照1998年5月1日起施行的《价格法》的规定，政府定价必须以定价目录为依据，发布定价目录是价格法制建设的一个重要组成部分。中央定价目录的制定和颁布，是中央政府价格管理的重要法律依据。

2001年，中央公布了新定价目录。与1992年政府定价目录相比有以下几点变化：一是内容更全面。新目录将商品和服务均列入了目录。二是体现了以建立市场调节为主的价格机制的要求，政府定价的项目大大减少，从1992年的141种减少到2001年的13种。见表2。

从表2可以看出，新的中央定价的特点表现在两个方面：一是目录的产品价格都是垄断性较强、关系群众切身利益的重要商品和服务，标志着政府管理价格的职能发生了较大的变化。二是政府定价的商品和服务所占的比例很小，绝大部分商品和服务价格都由市场自主调节。这充分说明了我国经济性规制的放松。

另外，在2001年公布的价格目录中，涉及矿产资源产品的只有两项：一项是储备石油的出厂价格和出库价格，另一项是陆上油气田天然气的出厂价格。

表1 我国经济性规制

二、我国社会性规制

在20世纪70年代，政府干预市场的理论得到进一步发展，市场经济发达国家出现了新一轮的管制浪潮。在这轮浪潮中，人们强烈地意识到：政府有责任保护环境的质量和生活中的健康与安全。环境的质量问题主要涉及外部经济，而生活中的健康与安全主要指消费者和劳动者的权利。

社会性规制意味着过去常常被忽视的消费者和劳动者的权利得到了重视，生产者和用人单位的权利在必要的范围内要受到限制。具体表现为：生产者和用人单位将因为管制而被迫多承担成本，消费者和劳动者将得到他们没有管制就不能得到的收入。这说明社会性规制是一种收入再分配，比其他规制更加直接。我国的社会性规制见表3。

三、我国法律规制的特点

从前述我国经济性规制和社会性规制的资料可以看出，与西方国家规制系统相比，我国法律规制呈现以下特点：

（一）我国规制法律制度多表现为政府控权法

西方国家的规制理论是应市场失灵而产生，应政府失灵而改进。其基本路径是：市场经济发展过程中出现了市场失灵现象，成为政府规制经济的正当理由，但政府也不是万能的，政府也会失灵，这逼迫政府规制需要不断进行改进。尽管这其中的过程远没有如此简单明了，往往呈现此起彼伏、相互交错的复杂局面，但其基本逻辑可以概括成：市场经济—市场失灵—政府规制—政府失灵—规制改进。相应的规制法律制度也经历了从自由流转法—政府授权法—政府控权法—法律制度的改进的嬗变。与西方国家不同，我国经济发展的路径是：高度的计划经济—经济体制改革—市场经济—经济体制再改革—市场经济的完善。在这个过程中，一直体现的是“政府放权”，即放松规制。因此，相应的法律制度也与西方国家大相径庭。其路径是：高度集权—政府控权法—引入自由流转法—政府控权法和政府授权法的交织—法律制度的改进。我国规制制度对计划经济尚有严重的路径依赖，因此，法律制度的性质多体现为政府控权法。如何进一步控制政府的权力，摒弃计划经济的惯性和遗产成为我国规制法律制度的主要任务。见表4。

具体来说，我国虽然也有大量的规制性法律，但是西方国家规制理论是以良好的市场经济为背景，以完善的市场流转法为铺垫，我国的规制理论却植根于完全不同的土壤中。我国通过经济体制改革，引入市场经济，在建立起市场流转法的过程中，计划经济的遗产经常自觉或不自觉地产生干扰和影响，时至今日我国也尚未建立起完善的市场流转法，所形成的法律制度依然是计划经济和市场经济相结合。因此，在我国，同样的规制法律制度抑或同样的规制手段，也可能因水土不服而失效。

表2 2001年中央定价目录

表3 我国的社会性规制

（二）我国缺乏统一、权威和独立的规制主体

不论是铁道部、民航总局、交通部等经济性规制主体，还是技术监督局、工商局、劳动部、卫生部、国家环保局以及产业主管部门等社会性规制主体，都是典型的“政府”，都是行政机关。这些行政机关按照各自的职能共同执法，这表明我国缺乏具有专门规制职能的机构。

表4 我国经济发展与法律制度关系

所谓独立的规制者，它们的角色是强制执行规制条例以及对不遵守规制条例的个体进行处罚①参见傅蔚冈，宋华琳：《规制研究》（第1辑），格致出版社，上海人民出版社2008年版，第127页。。也就是说，前述我国的规制者其实只是规制的执行者，要建立独立规制者，其前提还要有立法部门、监督部门，这些部门与规制主体一起构成规制机构。高质量的规制需要合理的规制机构来确保规制可以成功付诸实施。按照此理论，由于我国监督部门的缺失，只有立法部门和相应的行政机关，因此，我国目前的规制机构普遍是政监合一的模式（电力行业除外）②我国规制机构大体分为四种类型：政企、政资、政监合一型，如铁路、邮政部门；政企、政资基本分开，政监合一型，有专门的政府行业管理机构，如电信、民航部门；政企、政资基本分开，政监合一型，无专门的政府行业机构，如石油行业；政企、政资基本分开，政监相对分开型，如电力行业。参见王云霞：《改善中国规制质量的理论、经验和方法》，知识产权出版社2008年版，第195页。，显然不具有独立性。

（三）规制法律制度建设滞后、规定粗糙

法律是现实生活的回应，然而，我国规制法律制度却显示出了很强的“惰性”。经济性规制中的《电力法》、《城市供水条例》，社会性规制中的《环境保护法》、《广告法》等重要的规制法律制度都是在80年代末90年代初制定的，其滞后性毋庸置疑。相关规定较为原则、粗糙，致使实施中的随意性较大，严重损害了法律制度的权威。

总之，由于我国的规制理论是高度集中的经济体制下的产物，缺乏自由市场经济的良好土壤，整个规制系统包括规制主体以及规制法律制度都出现“发育不良”，不但规制主体仍然是非独立机构，规制的法律制度更是严重滞后。只有从规制主体、规制依据等多方面进行改进，真正引入市场经济的理念，方能促进我国政府规制的进步。

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[7]刘鹏.混合型规制：当代中国药品安全规制的机制分析[A].傅蔚冈,宋华琳.规制研究（第1辑）[C].上海:格致出版社,上海人民出版社,2008.

[8]傅蔚冈,宋华琳.规制研究（第1辑）[C].上海:格致出版社,上海人民出版社,2008.

[9]王云霞.改善中国规制质量的理论、经验和方法[M].北京:知识产权出版社,2008.

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D922.29

A

1673―2391(2014)01―0106―04

2013-07-11责任编校：江流