现代农业视角下我国政府农技推广的再诠释

文|陶佩君 袁伟民 河北农业大学农学院

现代农业视角下我国政府农技推广的再诠释

文|陶佩君 袁伟民 河北农业大学农学院

当前，我国的农业发展正处于由传统农业向现代农业变革的转型时期，农业发展的重点是解决农业产业化、专业化和社会化程度不高、自我发展和市场竞争力不强等问题，构建相对完善的现代农业产业体系。现代农业发展呈现出物质装备工业化、科学技术现代化、农民职业化、生产管理科学化、生产服务社会化等特征，若没有一套完备的农业社会化服务体系作为支撑，就难以解决上述问题，实现农业现代化也将无从谈起。与此同时，政府农技推广机构一直以来都是我国农技推广事业的主体，面对现代农业的发展要求，研究和探讨如何调整、适应和改革我国政府农技推广工作，对于农业生产力水平的提升、现代农业产业体系和政策支持体系的建立与完善，都将具有重要的理论和现实意义。

农技推广改革迫在眉睫

2006年全国第二次农业普查结果显示，我国农业生产经营户的户均耕地为0.6公顷，农户人均经营耕地0.35公顷，在短期内仍难以转变这种以传统社会化小农为主体的农业生产经营方式。分散的小规模家庭经营导致农业净收入低、增收困难，农民从事农业的积极性很难被调动起来。加之工业化、城镇化的迅猛发展，大量农村劳动力向非农产业转移，整体呈现出农业人口持续流出、村庄空心化等问题，客观上形成了土地规模适度扩大的趋势，也为外部资金、技术注入农村提供了可能。因此，培育新型农业经营服务体系，服务现代农业发展迫在眉睫。为适应这种趋势，农技推广工作也就要随之发生新的变化。

服务方式的转变

传统小农经济下创新的传播是一个自然扩散的过程，农民世代生活的乡村是一个熟人社会，农民之间有相近的属性，自然地分享共同的兴趣和经验。我国现行的政府农技推广自上而下的运作模式是特定历史条件的产物，是我国的资源禀赋、重工业发展战略和意识形态偏好等因素共同作用的结果，其发展历程深受政治因素的影响，新的农技推广服务供给制度不能不考虑这些问题，更不能对现存的制度完全推倒重来。在现代农业背景下，推广对象应与推广者之间转换为一种平等的关系，推广对象主动、自愿的参与到推广工作中，推广者主动与推广对象沟通、了解其需求，并有针对性地向推广对象传播农业科技和信息。同时，为适应现代农业规模化、组织化、专业化、标准化的要求，一方面，政府农技推广机构在明确自身公益性职能的前提下，要充分利用市场机制，通过政府购买农技服务等方式弥补“政府失灵”的盲区；另一方面，进一步培育以盈利为目的的经营性农技推广服务体系，形成以政府农技推广机构为主体、多元化发展、无偿服务与有偿服务相结合的新型农技推广体系。从而让农技推广服务的需求方(农业生产经营主体)拥有更多的自主选择权，能够通过付费的方式享受到更多元、更符合需要、更高质量且更低价的有偿服务，以实现农业科技资源的合理、高效配置。

服务对象的调整

任何一个国家的农业技术推广体系都不可能完成面对千家万户的服务，同样任何一个国家愿意先接受新技术的农民都只是少数，美国不超过5%，澳大利亚不超过10%。当前，我国农业人口持续外流、农业人口老龄化和村庄的空心化，为土地流转提供了可能，有助于形成具有规模效应的农业。因此，分散的、一家一户的小规模农户家庭经营正逐渐走向联合，土地开始集中，形成种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业和农业经营性服务组织等新型经营主体。对此，我国的农业推广就必须要实现由以往的政府推广机构公益性服务为主导、龙头企业和合作组织为骨干、社会力量广泛参与的“一主多元”农业推广体系向规模化、集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营服务体系转变，推广服务的对象也将逐渐从以往分散的小农户转变为种养大户、家庭农场、合作社和农业产业化龙头企业等新兴农业经营主体。同时，这也就更侧重于发挥市场在资源配置中的决定性作用，换言之，谁服务的好，用户就会选择谁。

服务内容的扩展

推广服务工作由产中环节的技术服务、生产经营服务向全产业链经营服务不断延伸。政府推广机构的服务能力显然难以满足全产业链经营服务的需求，这就要求政府推广机构充分发挥占有公共资源的优势，为新型农业服务主体搭建平台，让他们发挥各自优势，各尽其能，通过市场机制在产业链条上公平竞争分得各自的利益空间。此外，我国的农产品生产正在由重数量向优质、安全、生态、高效、高产并重转变。随着经济的发展，居民生活水平提高和收入增长推动了民众对优质农产品的需求，正所谓“民以食为天”，这也为今后的农技推广服务在促进农产品质量安全方面提出了新的要求。

转换职能，以“有形之手”拨动“无形之手”

目前，我国仅有58万农技推广人员，面对数亿农业生产者，可谓势单力薄，人员数量和能力水平都难以满足现代农业所需的全产业链服务。就现实情况而言，如果政府推广机构的职能过于复杂，既要从事推广服务，又要参与行政工作，还要负责创收，势必会导致人力资源的错误配置，影响推广服务的正常进行，甚至会导致严重的“政府失灵”。因此，政府推广机构必须转换职能，用政府的“有形之手”来拨动市场的“无形之手”，按照市场规则为现代农业经营主体提供全方位、低成本、高效率、最便利的服务。简言之，政府农技推广机构须明确自身职能，该做的必须做好，做不好的可以通过政府购买服务来实现，不该政府插手的就应交给市场，由经营性农技服务组织去完成。

将公益性推广服务作为政府农技推广的主体任务

首先，明确政府农技推广机构的公益性职能。由于公共技术难以物化，不便界定产权，收益容易外溢，这种非竞争性、非排他性和非独立性决定了阻止农户进行技术模仿的成本将十分高昂，即使勉强去推行也难以消除“搭便车”现象。因此，政府农技推广机构就必须承担诸如，关键农业技术的引进、试验、示范；动植物疫病及农业灾害的监测、预报和预防；农产品生产过程中的质量安全技术服务；农业公共信息和农技宣传教育、培训服务；需求弹性较低的粮食作物生产技术，如作物栽培、灌溉、施肥、病虫害防治服务等，而这些存在市场失灵的公共技术领域也只能依靠政府农技推广机构去投资、研发和开展无偿服务；其次，县级推广部门要根据县域资源禀赋和实际农情设置跨乡镇区域推广机构，并将其打造成科研、推广部门与乡村干部、专业农户、龙头企业和各类农民专业合作组织有效衔接的桥梁；最后，就经费保障而言，对提供公益性服务的政府农技推广部门要实行统收统支和全额拨款。用于农技推广的人员经费、固定业务经费和专项补助费必须以法律形式固定下来，且人员经费应与当地公务员标准相同，使推广人员专心从事纯公益性的农技服务工作。

通过政府购买农技服务，引导社会力量参与公益性农技推广

2013年1月正式颁布实施的《中华人民共和国农业技术推广法》已明确指出，各级人民政府可以采取购买服务等方式，引导社会力量参与公益性农技推广服务。一般而言，准公共技术的推广较为适合通过政府购买服务来实现。一方面，准公共技术具有一定的排他性，技术需求方往往需要支付价格才能得到相应服务；另一方面，准公共技术又是非独立的，技术服务本身就伴随着一定的外部效应。例如，对农民的技术培训和防疫技术服务等。正是由于非独立性和排他性的存在，决定了准公共技术不可能直接由私人部门提供，而必须有公共部门的参与和协助。因此，由政府提供资金，非政府机构(主要是私人部门)通过合同转包等形式承接具体服务，通过这种购买服务的方式政府农技推广机构将自身不能胜任的公益性职能外包出去，不仅可以大力节约推广成本，减轻财政压力，而且更有利于提高推广效率和服务质量。更为关键的是，农民对服务提供者有了一定的选择权，这就迫使服务承包方必须更好地研究农民现实需求，从而提供针对性和实效性更强的技术服务。

从政府层面来看，其购买农技服务的成效取决于以下几点：第一，政府要实现由推广服务供给者向推广合同发包方转变，不仅要减少对推广项目和人员的直接控制，还要为购买服务提供良好的政策和运营环境；第二，由于各地实际情况不尽相同，要仔细研究各种推广活动的内在属性和实施条件，只要购买服务有利于降低推广活动的交易费用，从而提高交易效率，就值得尝试。例如，可将农业综合技术防控、测土配方施肥、动物疫病防治和畜牧水产技术服务等涉农技术服务项目，承包给农技服务公司；将农业品种改良、生态管理、人才培养、教育培训等，承包给高等农业院校和职业技术院校等；第三，建立良好的政府购买服务治理机制。一个关键的治理原则就是公开和民主，以便所有的利益相关者都可以表达他们的观点和诉求，并在推广设计、执行和评估过程中扮演适当的角色。

采取市场化机制促进经营性农技推广服务的发展

在市场经济条件下，“私人技术”易于实物化、知识产权相对可以得到保障，容易界定产权归属，使用时能够有效避免“收益外溢”，同时在交易过程中便于定量、定质、定价，这种排他性、竞争性和独立性的特点，决定了其交易属性与普通商品十分接近。例如，作物良种、苗木繁育技术、肥料及配方技术、农药配置及使用技术、农业机械技术、生长调节剂使用技术、饲料及配方技术等，对其投资将具有较高的内部回报率，技术研发与推广部门可以获得较高收入。对这类技术的推广应主要依靠市场机制发挥作用，通过技术市场的中介平台进行公平交易以加快推广应用。因此，“私人技术”的推广从本质上有别于公共技术，政府推广机构应充分利用市场配置资源的优势，将其交由企业、农民专业合作组织等非政府推广组织来完成，而政府则应把有限的资源投放到具有更强外部性的农业技术创新和推广领域。近些年来，我国新型农技推广体系不断发展，涌现出一大批以龙头企业为主的经营性农技推广组织，它们在我国农技推广事业中发挥着不可低估的作用，已成为政府农技推广的重要补充。总之，经营性农技推广服务必须交由市场，以企业等非政府推广组织为主体，高校、科研单位等参与配合，通过培育和发展技术市场，在政府机构的监督、调控和市场化机制作用下，通过公平交易为“农民”提供高效、有偿的农技推广服务。

政策启示

深化政府农技推广机构改革，加大政府购买农技服务的力度

探索将国家、省、地(市)、县、乡五级推广机构逐步改变为国家、省、县三级推广体系，整合地(市)农业科研力量建立专业化的区域农业科研中心，强化县级推广站职能，开展县内农技推广区域站设置试点，探索以县-站体制取代县-乡体制，同时在科学设置机构与定编的基础上，要把乡镇或区域性农技推广机构人员工资和工作经费纳入财政预算，保证推广人员工资收入不低于公务员，解决推广人员工作积极性不高的问题。另外，要进一步加大政府购买农技服务的力度。购买形式既可以将公益性农技推广的部分职能分解出来以合同的方式提供，也可以将某项推广活动以整体发包的方式承包出去；既可以通过公开竞标选择承包方，亦可以通过政府或银行向农民分发凭证用以购买私人服务的方式将选择权交给农民等，各地可根据自身实际灵活开展。

加强农技推广体系服务能力建设

第一，继续抓好“一个衔接、两个覆盖”的落实，加大基层农技推广服务能力建设，改善服务手段，重点解决仪器设备和下乡交通工具问题；第二，建立基层农技人员准入和上岗资格制度，从学历到能力提高门槛，坚决杜绝非专业人员进入农技推广队伍。参照大学生村官政策，鼓励和支持农业院校大中专毕业生到基层农技推广机构就业，吸收更多的高素质的人来充实推广队伍；第三，坚持和完善农技人员知识更新制度，延长培训时间，改革培训方式方法，提高其动手能力。例如，浙江省已采取政府出钱、单独招生、定向培养的方式，培养能及时补充到推广一线的专业人员。对此，应加大力度实施农技推广“特岗计划”，以基层农技推广机构、农民专业合作社、涉农企业、农业专业服务组织等为载体，引导鼓励高校涉农专业毕业生到基层担任特岗农技人员，领办农业试验示范基地，开展农业技术推广服务工作。

加快农技推广服务网络建设

第一，建立县域农技推广试验示范基地。各级财政应设立专项资金，在每个县建立1～2个具有一定面积和较长期使用权(所有权)的科技成果试验示范场所。一方面可使专家教授下到基层后有成果适应性试验和示范的场所和基地；另一方面试验过程可吸纳基层农技人员参与其中，有效提高他们的动手能力和业务素质；第二，建立区域性农技推广机构。依据各地资源禀赋和农业生产实际，健全区域性农业公共服务机构，其既可以对原有基层农技推广资源进行有效重组，使其队伍配置更加科学合理，同时也更有利于加强基层农技推广的公益性职能，有助于推进优势农产品和特色农产品区域布局，更好地促进当地主导产业的发展；第三，建立村级农技推广服务站。村级农技推广服务站的建立，可以为科技下乡开辟直通车，实现推广与生产的无缝对接，形成“农民遇到技术难题有地方找，找到地方就能找到人，找到人就能解决问题”的局面。

大力扶持农业生产服务组织

劳动力的机会成本和价格的上涨，催生了专业化、社会化的农业生产服务组织。一方面，它们代替小农户进行农业生产可提高复种指数、降低生产环节作业成本，是发展现代农业的重要载体；另一方面，它们又延伸了政府农技推广服务。集体经济组织、家庭农场、农业公司企业等为分散经营的承包农户提供覆盖产前、产中、产后全程的“保姆式”服务，政府有关农业技术推广项目可由这些经营主体承担，实行政府购买服务。政府要制定出相应的支持政策，加大对农业从业人员的培训力度，并给予资金上的支持，促进其健康发展。

项目来源: 本文受国家自然科学基金（项目编号：71373067）；河北省自然科学基金（项目编号：G2014204045）共同资助。