疏解非首都核心功能

疏解非首都核心功能

疏解非首都核心功能，要对功能进行科学的识别、分类，要从国家、地区、北京等三个层面进行全方位的认识、分析，要建立健全疏解的协调机制和动力机制，要坚持问题导向和有力有序的原则。

疏解北京的非首都核心功能，既是党中央国务院对北京的明确要求，同时也是广大北京市民的呼声，关系北京的可持续发展，关系到北京功能和形象。非首都核心功能的疏解已势所必然，然而，这其中还有诸多关键问题尚须进一步明确，切实提出解决关键问题的思路与办法。

什么是非首都核心功能

确实，非首都核心功能是一个很难界定的概念。这要求首先弄清楚什么是首都功能。而关于首都功能的认识，不同国家、不同发展阶段也是有不同的认识的。就我国目前及今后一个相当长时期看，首都功能无疑应包括如下方面：国家政治中心——作为国家党、政、军、群等最高机构的所在地；国家文化中心——特别是作为引领国家最先进、最受大众欢迎文化的密集地和传播地；国家对外交流中心——特别是作为国家对外政治、文化、军事、民间等交流的中心、枢纽或橱窗。至于其经济、科技、教育等功能，则是仅次于上述功能的首都非核心功能。这一点从世界大国的首都发展态势上可以看得出来。当然，关于非首都核心功能的认识是有分歧的，甚至分歧是巨大的。想当年乃至今天，北京要不要成为全国的经济中心、金融中心、科技中心、教育中心等，是有不同看法的。这也是导致北京发展到现在“四不像”的主要原因。时至今日，从中央领导的多次讲话可以看出来，北京的首都功能内涵与外延已经很清晰，至少是核心首都功能是什么已经很清晰，这就是国家的政治中心、文化中心、对外交流中心。

为什么要疏解非首都核心功能

北京在担负中国首都功能的同时，也有着经济、科技、教育、卫生等方面的重要功能。这些功能对于北京自身的发展来说是很重要的、也是不可或缺的。然而，我们应当看到，北京承担的功能过多了、过重了，为实现这些功能所付出的代价也过大了。由此，北京的天不再蓝了、地不再绿了，交通不再通畅，水资源更是不堪重负，空间已不开阔舒适，甚至我们的避难避险空间极其匮乏，一旦发生重大突发灾难、危险其影响很可能是灾难性的。简而言之，如果将北京的功能分为首都功能和非首都功能两类的话，其所承担的非首都功能已经严重影响到了首都功能的实现。试想，一个交通极端拥堵、空气污染很重、生态空间严重匮乏的城市，连宜居城市都算不上，还谈得上对其他地区的形象、话语感召力吗？还谈得上对外交流中心和展示橱窗吗？因此，疏解非首都核心功能是建设国家形象、提升国家治理水平、实现美丽中国梦的必然选择。同样，也是北京自身可持续发展的需要。

谁来疏解非首都核心功能

非首都核心功能在北京的发展、积累、聚集是长期的结果，其疏解是痛苦的甚至是艰难的。由谁来疏解？仅仅靠北京是不够的，还需要中央的支持，也需要周边地区的配合，这是中央、北京、北京周边地区三个主体共同推进的长期、系统、复杂而艰巨的过程、工程。首先，北京是疏解的主体，要下大决心、大气力，尤其要树立“舍得”思想，要先舍，再去得。光是不舍，就不可能有所得。另外，还需要周边地区的密切配合，周边地区要树立大局观念；也需要中央的支持、协调，甚至需要中央层面的协调机制。除充分发挥中央、北京市、河北省和天津市党委政府的职责外，还要充分调动社会的积极性，特别要发挥企业、事业单位的积极性。功能的疏解，既要靠党委政府，也要靠社会。

怎么疏解非首都核心功能

首先要树立全新的观念。一是要树立“舍得”观念。北京必须要“舍得”，该舍的一定要舍，不舍，就会越发展越走样，问题积累越来越多。可以说，北京的问题已经到了积重难返的地步了，典型的城市病患者。如果将北京比作一个生命体的话，可以说患上了严重的动脉硬化（交通堵塞）、肺病（空气严重污染）、肾病（生态空间极端短缺，供水及排水污水处理能力不足）、肝病（垃圾处理能力不足），这些病已经影响到了心脏（城市运行与治理，乃至影响到首都功能）。

二要尊重和遵循规律。要疏解的功能，既有经济功能，也有医疗卫生、科技教育等功能。每种功能都有其自身的成长、发展、衰退、消亡规律，也有其特定的空间转移规律。逆规律行事，只会事倍功半，甚至会受到规律的惩罚。为此，功能的疏解，必须认真研究、总结、把握和顺应产业转移规律、教育发展规律、医疗卫生空间规律等。

三要加强功能规制。要对功能进行必要的分类。要对各类功能的资源环境效应进行评估，通过评估，确认哪些功能是资源节约、环境友好、生态保育型的，哪些则不是。对于非资源节约、非环境友好、非生态保育的功能，则要坚决疏解、甚至彻底淘汰。为此，要根据资源环境生态效应，根据正常生活的依赖度等，经过科学研究、论证，提出适宜北京现阶段发展目标要求的“正面功能清单”，以及与发展目标要求明显不符的“负面功能清单”。通过两类功能清单，加强功能的规制。这实际上就是充分发挥资源、环境、生态、空间对社会经济发展的约束作用，加强北京社会经济发展的资源规制、环境规制、生态规制和空间规制，势所必然、势在必行、势不可挡。

四要建立完善的协调机制。在当今及可预期的未来，功能的协调还离不开党政机构的协商、协调，为此，协商协调机制是必不可少的。三省市党委政府间协商协调机制，有关部委协调推进机制，中央对地方的指导、督促机制，都是必需的。

五要建立健全疏解动力机制。要清醒地认识到北京发展的推力、动力和引力。非首都核心功能疏解的动力关键是引力，要考虑疏导到其他地方的功能能否持续地存在和发展。比如已经疏解出去的大学、科研机构近年来又有回流了，这说明目的地的引力不足，这可能是因为与目的地发展结合不紧密，目的地配套服务环境不完善。对此，必须予以重视。

向何处疏解非首都核心功能

其实，北京周边的资源环境超载问题也已经很严重了，甚至河北省大部分地区的空气质量比北京还要差，面临的水资源、能源压力也不比北京小多少。为此，要认真、系统、客观地分析北京周边区域情况。北京周边可谓“多带叠加”，包括生态脆弱带、环北京贫困带、富矿带这些带叠加在一起，决定了北京周边地区本身就是一个“问题区域”。这些地区，不可能接纳过多的非资源节约、非环境友好、非生态保育的功能的，相对而言，可以接纳大量的空间效率较低的功能，尤其可以接纳北京优质的医疗卫生、科技研发、教育培训、加工制造、生产服务、生活服务等功能。实际上，像首钢这样的搬迁，严格意义上讲，无论是从经济角度看，还是从资源环境角度看，都是不成功的，特别是当初出于减少大气污染物排放的设想，实际上由于大气污染物固有的传输规律和特点，并没有明显地削减本地区的污染物排放总量，从而于改善北京空气质量效果并不明显。为此，各类非首都核心功能的疏解转移，要科学地选择目的地。

如何规避功能疏解风险

从根本上讲，功能疏既是一个重大的决策，同时也是一个被动的选择。这种疏解，不仅仅是一个复杂、艰巨的过程，充满了各种风险，包括经济风险（国内生产总值增速下降、财政收入增速下降甚至居民收入增速下降的风险），社会风险（包括就业压力进一步加大、社会不稳定因素增多等风险），生态风险（包括生态空间并没有得到根本的好转、周边环境质量进一步恶化并最终影响到北京的环境安全等风险），政治风险（功能重大调整有削弱北京地位、功能的可能性，甚至如果处理不好亦有可能加速北京经济社会衰退的风险，并因此而使决策者担负较大政治决策风险）。对诸如此类的风险，必须加强风险分析，更要制定风险规避的机制，制定风险防范预案。

总之，疏解非首都核心功能，要对功能进行科学的识别、分类，要从国家、地区、北京等三个层面进行全方位的认识、分析，要建立健全疏解的协调机制和动力机制，要坚持问题导向和有力有序的原则。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

责任编辑 徐飞