对北京城市发展的几点思考

文 董光器

对北京城市发展的几点思考

文 董光器

过去，城市总体规划一直强调“跳出市区框框，面向16800平方公里，发展郊区城镇”，现在这个目标正在实施中。但是，从北京的资源环境容量看，已难以为继，只有打破行政壁垒，“跳出北京框框，面向京津冀广大区域”才是根本出路。

北京的城市建设已经走过65年，如果以1992年作为前后发展阶段划分的话，应该说在计划经济时代宏观调控的作用可能更大些， 按规划实施的难度可能更小一些。前40多年的建设形成的城市骨架为后20多年的发展打好了基础，这是不容置疑的。后20多年生产力获得解放，经济高速发展，城市建设取得巨大成就，建国之初规划提出的对北京未来现代化的设想，在中心城区已基本实现。作为亲历这个全过程的老规划工作者来说是深感欣慰的。

目前北京的人均GDP已突破15000美元，可望在2020年突破20000美元，进入经济发达城市的行列。在这个新形势下，北京应该向何处去，这个问题又摆在面前。如何落实党的十八届三中全会的精神，落实习近平同志就推进北京发展提出的五点要求，把北京建成现代国际城市，是这次城市总体规划修订要解答的问题。

面临经济社会发展的新形势，人口、资源、环境的矛盾更显突出，调整产业结构，逐步实施经济转型，疏散非首都核心功能的产业，控制人口过快增长，努力改善生态坏境，似乎已形成共识。但是，有了良好的愿望，不见得就能把这项工作做好，必须充分认识实施过程的复杂性。我认为，党的十八届三中全会提出的“经济体制全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”，可能是解决这个问题的关键。只有切实改革政府职能，按市场规律办事，加强宏观指导，加强市场监管，更多地运用经济手段和法律手段调节经济活动，才能把首都的建设引向健康、有序发展的轨道。用这个观点来衡量，我觉得以下问题值得关注。

虽然我市的人均GDP已突破15000美元，但是就第二、第三产业的劳均GDP而言，只相当于发达国家的城市在人均GDP6000美元左右的劳动生产率水平，经济增长有相当部分还是靠大量增人、增地来实现的。就拿二产来说，高新技术产业发展很快，但是其对GDP的贡献率还不到30%，加上现代制造业的贡献，约占二产GDP的2/3。还有1/3是落后的传统制造业，却占了第二产业70%左右的劳动力，60%左右的工业用地。因此，人口能否控制，土地潜力能否挖掘出来，取决于对传统制造业改造和疏散的力度。建议政府提出一个到2020年改造传统制造业实事求是的目标，这样就可估计到2020年，第二产业能减少多少就业人口，腾出多少土地。

过去，城市总体规划一直强调“跳出市区框框，面向16800平方公里，发展郊区城镇”，现在这个目标正在实施中。但是，从北京的资源环境容量看，已难以为继，只有打破行政壁垒，“跳出北京框框，面向京津冀广大区域”才是根本出路。这个问题在中央对北京城市总体规划（1982年、1992年）的批复中都提出来了，可是多年来“只听楼梯响，不见人下来”，关键是没有打破自家“一亩三分地”的思维定式。近年来，除了中央决策把首钢外迁外，北京外迁到河北省的都是产能落后且污染严重的化工、炼焦、铸造等少数企业，对推动河北省的发展作用有限，但其产生的污染还是回馈到北京。显然，这种做法不符合互利共赢的格局。只有改革政府职能，扫除思想障碍，按市场经济规律制定政策，做好顶层设计，促进城市合理的分工协作，实现优势互补，才能为实施区域一体化发展提供广阔的前景。

就房地产开发而言，政府对保障房的建设力度不断加强，这是为民办实事的重要举措。但是对商业地产的宏观调控与指导恐怕还应进一步加强，前些年北京曾提出要建一个主中心、一个副中心、三个新中心、四个金融后台的金融体系的设想，掀起了各区竞相建金融中心、购物中心热，粗略估计全市规划建金融中心的用地超过20平方公里，总建筑量突破5000万，总量甚至超过纽约。据报道，2006年北京商业地产供给增幅为79%，而需求增幅只有37%，供求差42个百分点，2006年购物中心竣工240万，可只销售108万，一半以上闲置，不知这种状况现在是否有所改变。另据专业部门统计，目前北京已投入在建的商业综合体（也称城市综合体）有49个，总建筑面积超过2100万，几乎相当于现有北京商业总面积。这种一拥而上、规模过大、数量过多、遍地开花的现象，难道不该引起高度关注吗？据香港仲量联行统计，2013年底，长三角地区一些城市写字楼的空置率都在30%左右，浙江杭州的空置率为30%，江苏无锡的空置率为58%，北京是多少，不得而知，我是十分担心的。对房屋空置率的关注是政府对房地产市场进行调控的重要依据，根据香港、新加坡的经验，认为空置率控制在5%较为理想，最大不宜超过10%。建议政府关注此问题，加以宏观指导，避免出现房地产泡沫。

目前，北京的城市建设和农业现代化发展还不匹配。城市发展很快，但是农业现代化停留在一般的发展水平上，缺乏发达的高科技农业，与发达国家相比，离农业市场化和产业化的距离还相当大。重城市轻农村的现象是郊区现代化发展中的普遍问题。北京郊区有很广大的农业地区，开发现代农业的潜力还很大。最近我去考察了郊区几个村子，农业水平都较差。有的虽然村容比较整齐，但农地都承包出去作其他用途了，农民都外出打工了。有的村自然环境条件很好，可是年轻人都走了，只留下老年人，形成了空心村，种地没有经济效益。这样的村庄，农业资源显然没有得到有效的开发。就城乡建设的状况而言，一方面城市开发占了大量农村土地。另一方面对农村产业发展缺乏正确引导，对农村的建设管理比较粗放。不少村庄把大量工艺落后被城市淘汰下来的传统工业放到村镇来，占了大量农田，效益很差，对生态环境的破坏却很严重。有的地方村村搞房地产开发，占了大量农田，有一个村把4000多亩土地都开发成城市建设用地，大部分建了住宅，只剩下73亩农用地，还有什么农业可言。据某郊区县2012年的统计，在农村违法建设占地74.27%。应该说，农村出现的这种状况，在某种意义上讲，是在二元结构下对城市剥夺农村的一种反抗，是城乡矛盾的一种反映。

2014年召开的中央农村工作会议指出，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农村必须强；农村基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。我们必须改变重城轻乡的现状，坚持把解决好“三农”问题作为首都建设的重中之重，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，不断加大强农惠农富农政策力度，始终把“三农”工作牢牢抓住、抓好。不解决农村发展的出路问题，城市总体规划就无法顺利实施。没有农业的现代化，谈不上城市现代化，发达城市落后农村并存的局面再也不能继续下去了。

作者系北京市城市规划设计研究院原副院长

责任编辑 徐飞