湖南湘西花垣县农村水利设施管理维护调查

李继红, 燕浩扬

(1.西南民族大学经济学院, 四川 成都 610041; 2.湖南大学金融与统计学院, 湖南 长沙 410082)

湖南湘西花垣县农村水利设施管理维护调查

李继红1, 燕浩扬2

(1.西南民族大学经济学院, 四川 成都 610041; 2.湖南大学金融与统计学院, 湖南 长沙 410082)

农业是国民经济的命脉, 在国民经济发展中发挥着不可替代的基础性作用.农田水利设施的建设、维护和管理是保证农业可持续发展的根本.我国农村地区水利设施普遍存在“重建轻管”现象, 少数民族贫困地区此类问题更为严重,农田水利设施管理维护工作亟待加强.通过对湘西土家族苗族自治州花垣县的实地调研考察, 我们发现农田水利设施管理维护存在三大瓶颈：农户管护意识缺失、管理机制不健全、管理维护资金严重短缺.为此, 应积极调动农户管护意识、建立健全管理维护机制、有效推进财政拨款与多种融资模式相结合的资金供给机制以解决农田水利设施管理维护中存在的突出问题.

农村; 水利设施; 管理维护; 调查

可持续发展的现代农业生产模式是我们国家大农业工作追求的目标, 作为国民经济的命脉和第一基础产业,农业对其他产业的影响力不容小觑.众所周知, 水利是农业的命脉, 水利强则农业丰, 农业丰则国家安.水利作为农业发展的重要保障因素, 在农业生产中一直发挥着重要作用.解决农田基础水利问题对促进解决“三农”问题、提高国家粮食安全、推进土地承包经营权的流转和农业生产规模化意义重大.

然而, 我国现阶段农田水利设施的维护管理中存在诸多问题, 农村地区重建设轻管理现象较为普遍和突出.农田水利设施因管理不善、得不到维护丧失了应有功能, 严重影响和制约着农村经济发展和农民生活水平提高.[1]

1 花垣县概况及灌溉区状况

花垣县位于武陵山片区腹地地带, 是国家十一个集中连片特殊困难地区湘西土家族苗族自治州湘西州的一个县, 是国家十二五计划扶贫攻坚主战场之一.

该县土地面积1109平方公里.总耕地面积35.39万亩, 其中水田面积25.72万亩, 旱地9.67万亩; 设计灌溉面积22.89万亩, 有效灌溉面积18.50万亩; 高产田面积为11.69万亩, 占耕地面积的33.0%; 中低产田23.70万亩, 占耕地面积的67.0%.目前开展田间工程节水灌溉工程建设较少, 节水灌溉面积仅2.22万亩.该县2010年粮食总产量为8.72万吨, 其中灌溉面积上的粮食产量为7.71万吨, 占该年粮食总产量的88.42%.

据调查了解, 该县规划分区为7个上规模灌区.灌溉区范围内基本形成了以水库为骨干、塘坝为基础、蓄引提并举、大中小结合的灌溉体系.具体情况如表1所示：

2 农村水利设施管理维护存在的三大瓶颈

2.1 农户管护意识缺失

1) 管理维护参与度低

家庭联产承包责任制实施后, 大部分农户将目光盯在自家的责任田上, 对农田水利设施建设管理维护在内的公共事业关注度和参与度降低.在花垣县调查发现, 62%的农户未参与当地农田水利设施的管理维护, 参与农户仅占38%.农户享受水利设施所带来的好处, 但缺乏对水利设施管理维护的意识.大多数农户只关注与自己的农田有直接利益关系的水利设施, 如果出现损毁一般不会上报, 自行修葺; 而对于其他的水利设施却漠不关心.他们认为水利设施是国家投入修建, 管理维护也应由政府承担, 自己没有责任和义务.譬如, 尖岩村的一条引水渠使用中出现了渗漏, 农户发现这种情况后既没报告也没有进行维修, 结果造成水资源的巨大浪费.

表1 花垣县灌溉区基本情况一览Table1 Hua yuan county Confining the basic information section

2) 非自愿投资投劳

调查发现, 调查对象中自愿参与公共水利设施管理维护并且为其投入资金的农户占17.2%, 愿意为其投入劳动而不愿投入资金的占24.6%, 愿意为其投入资金而不愿投入劳动的占21.3%, 而不愿为其投入资金和劳动力的占到了36.9%.具体情况如图2所示.

图2 调查农户自愿投资投劳情况Fig.2 Survey farmers voluntary investment work-relief funds

调查中还发现, 当某些小面积农田水利设施损毁影响到农户自身利益时, 农户就会采取必要的维护措施,甚至是自己承担修复的费用.

调查结果表明, 农户在水利设施管护投资、投劳方面的参与度和积极性都不高.如果与自身利益相关不大时,许多农户会推脱或在支付一定报酬的条件下才愿意投劳.在“羊群效应”的影响下, 形成大面积农户参与度不高的现象.这些现象充分表明：农户参与公共农田水利设施管护上的意识严重缺失.因此, 这种非自愿投资、投劳的“被动式”管护是制约农户积极投身管理维护工作的一大因素.

2.2 管理体制机制不健全

1)分级管理不到位

据了解, 花垣县大多数水利灌溉工程设施, 建成后多是移交给乡镇管理, 但地方对水利设施管理不到位, 导致各村镇农田水利设施似管非管, 既无管理效率又无管理效果的状态.花垣县的上司塘和节水工程是近年来新建的重点农田水利设施, 政府投入大量资金, 水池容量达到1500立方米.由当地村委会和委派人员进行管理.新建之后, 解决了当地农业用水困境, 缓解了多年来农民种植时无水可灌的难题.但是建成以后, 当地农户大部分外出务工, 田地几乎没人种植, 投入70多万元修建的节水灌溉工程几近荒废, 水池里面不见滴水, 池壁周围裂痕纵横.

调查中还发现, 不仅节水工程设施无人监管而且常规性维护工作也没有落实, 导致节水工程几近废臵.上司塘的管理维护总的来说处于似管非管状态.管理人员日常管护工作并未落实到位, 仅在可能出现险情时才对水利设施进行查看, 平时没有做到对水利设施的监管, 也没有督促农户对水利设施疏通和日常性维护, 导致山塘容水量逐年减少, 已不能支撑当地灌溉用水.

2)管理缺少灵活调配机制

在管理机制中, 不同类别的农田水利设施采取不同的管理原则.小型水利工程以“谁投资, 谁所有, 谁收益,谁管理”为原则.投建方在管理中, 具体操作也有不同, 其中一部分是自行管理, 另一部分是拍卖或者租赁给其他单位或者是个人.中型灌区采用分级负责管理养护制度, 主干渠由灌区管理所负责养护.干渠、支渠由乡镇部门管理.斗、农、毛渠则由农户用水户协会或者当地村民自行管理养护.每年3月份和9月份渠类水利设施各进行一次统一清淤修缮.水库除险由灌区管理机构或乡镇组建的管理机构负责.

维护水利设施是为了保证整个水利枢纽正常运作.管理主体在进行水库维护过程中, 需要投入大量的财力和物力.但在大多数情况下, 他们的所需却不能得到及时补给.上游与下游之间, 不同设施管理主体之间缺乏沟通机制, 下游资源与上游之间不能进行灵活的流动与使用, 管理系统内部就出现管理脱节现象.

3)分级负责管理维护缺乏监督和反馈机制

在管理维护工作的落实上, 中型灌区的主干渠、支渠、农渠各级管理主体之间没有建立相应的监督机制.水利管理部门未建立信息反馈渠道.灌区管理所负责的是主干渠的管理养护, 正常情况下, 每年都需要对管辖区间进行常规清淤和修缮.其他时段, 各分级之间的工作各自独立, 工程之间的协同完成没有相应的监督机制, 工期完成不及时.由于日常工作没有监督反应机制, 农渠用水和功效受到支渠影响, 支渠又受到干渠约束.下游水利设施使用受到“外部”(上游设施)的制约.

下游对上游有监督的权利, 上游对下游也有督促的权利.由于水利管理部门没有建立监督管理机制和日常工作反馈渠道, 各分级管理组织工作效率缺乏有力保障.分级管理养护制的优势没有得到充分发挥, 大大降低了水利设施的效用.

2.3 管理维护资金严重匮乏

1)资金缺口大

部分农田水利设施管理维护存在严重资金缺口.一方面国家和地方几乎没有设立农田水利设施日常性管理维护专项资金, 另一方面上级部门每年拨付用于改造水利设施的专项资金相对有限, 而实际需要改造升级的工程量大, 两方面的因素相互作用, 导致建设性维护资金缺口大.资金短缺情况如图3所示.

据了解, 对水库进行日常性管理维护, 如对堤顶、堤坡的养护维修, 中型水库大致需要资金140—150万元,小(I)型水库约20万元, 小(Ⅱ)型水库约10万元.由于上级部门没有用于水库日常性管理维护的专项资金, 根据湖南省相关规定：实际管护资金源于水利投资资金的30%.各类型水库日常性管理维护资金缺口分别为90万、17万和9万.而花垣全境有中型水库2座, 小(I)型水库10座, 小(II)型水库38座.依此计算, 每年仅在各类水库的日常性管理维护上, 资金缺口高达691万.

干渠支渠的建设性维护, 即对之前修建时间过长、技术落后、渗漏情况严重的水渠进行高标准三面防渗加固的维护性工作, 其资金缺口也是相当的大.在全县水利设施建设情况较好的麻栗场镇调查发现, 2013年上级对其中10个村13km的老旧水渠进行加固的划拨资金共500万元, 但仅占当年全镇18个村约46km需要改造水渠总量的28%.另外, 在花垣镇马吉洛村了解到, 将花垣兄弟河水库的水引向团结镇西干渠, 由于建造年代久,材质老化, 渗漏情况严重, 其中二十几公里内的水量损失就达二分之一, 且遇大雨极易损毁.干渠防渗加固改造工程按1500元/米计算, 总共要投入三千多万, 但这笔资金一直没有着落.近年来, 花垣县干支渠建设性维护资金缺口如表5所示.

表4 干支渠建设性维护情况Table 4 GanZhiQu constructive maintenance situation

图3 水库日常维护管理维护实际资金与资金缺口情况Fig.3 Reservoir maintenance management to maintain the actual capital and funding gap

从上表看出：2009年至2012年, 花垣县实际用于干渠、支渠建设性维护的下拨资金分别为259万元、580万元、620万元、531万元.经调查推算出, 各年实际需要的建设性维护资金与下拨资金的缺口分别为691万元、1420万元、1724万元、1260万元.粗略估计仅这四年间, 对干、支渠进行建设性维护资金共计7085万元, 实际到位资金仅1990万元, 缺口高达5095万元之巨.

由于地方政府财力有限, 仅支付水库管理人员的工资以及最基本的维护经费都难以为继.此外, 2010年花垣县向上级申请的红卫水闸加固项目1870万元和小(Ⅱ)型水库治理项目1800万元也没有到位.

2)管理维护资金来源渠道窄

农田水利设施日常性及建设性维护资金几乎均来自中央、地方财政拨款, 来源于农户集资、民间资本和银行等金融机构等渠道的资金非常少.针对农户集资融资方式, 虽然有“一事一议”等政策鼓励农户自行筹资筹劳参与管理维护工作, 但由于各村、镇落实不到位, 农户对该制度认识不够, 因此鲜有农户自筹水利设施管护资金;针对追求利润最大化的民间资本融资渠道, 对水利设施维护工程这类经济效益低、投资周期长, 投入资金较大,对此也无积极性; 对通过金融机构融资渠道, 农田水利设施维护项目难以获得第三方担保, 且收益低, 银行等金融机构出于自身风险考虑, 慎贷惜贷, 几乎很少有资金投入水利设施管理维护.鉴于上述原因, 资金投入大大依赖财政拨款, 拓宽资金来源渠道成为解决农田水利设施管理维护资金问题的一大难题.

3)管理维护自筹资金到位难

农田水利建设维护资金以及对已有水利设施升级改造资金主要依靠中央投 资、省级配套和县级自筹, 一般比例为中央投资占全部资金的60%, 省级配套占20%, 州、县级自筹资金占20%.但由于花垣县是国家级贫困县,地方政府财力有限, 加之有限的县财政首先需要满足新建水利项目的自筹资金, 导致部分已审批的维护项目自筹资金难以足额到位.另外, 随着农村义务工的取消和部分农民外出打工, 农户自筹部分资金也难以到位.据了解, 申报项目的自筹资金实际落实到位比例大概只有50%.如在蓬湖村实施的排洪沟加宽加固工程, 项目已获上级部门审批, 中央和省级配套资金也已到位, 但自筹资金部分由于县级财力有限难以全额落实, 致使工程难以按预设方案竣工.

3 突破水利设施管理维护瓶颈的着力点

3.1 增强农户管理维护意识

让当地农民参与水利设施的管理和维护, 一方面, 农田设施的直接使用者和受益人是农民, 只有让农民参与进来才能更科学有效地满足生产者的实际需求.另一方面, 发挥农民的主体作用, 确保管理维护质量.让农民参与水利设施管理维护既能体现谁受益谁负责的原则, 还能减轻相关部门的管理压力, 降低管理的成本和难度,并能在一定程度上提高农户对水利设施管护的积极性和主动性.为实现维护工作有目的、有组织、持续、有序、高效运行, 需要明确权责, 落实管理维护主体.只有明确农田水利设施管理维护的责任主体, 才能把管理维护责任真正落到实处, 管理维护责任才不会落空.

针对农户管护意识薄弱现状, 建议加大对农户进行相关政策, 特别是水利设施管理维护政策的宣传教育力度, 使其明白水利设施管理维护对保障农业生产的基础性作用, 具有强烈的主人翁责任感; 不仅积极参与村里的农田水利设施日常管护事务, 而且主动参与管护工作的监督.

3.2 建立健全分级管理机制

分级管理是保障农田水利设施管理维护严格落实执行的有效机制.完善农田水利设施分级管理维护机制具有重要战略意义.建议重点从建立信息反馈机制, 资源调配机制和监督管理机制三方面着手[2,4].

1)建立信息反馈机制

建立管理维护信息反馈机制, 加强水利局与所辖各分级管理主体之间的信息交流.在没有信息反馈机制管理体系中, 许多重要且需要及时解决的问题得不到及时处理, 水利设施管理维护工作开展不及时, 加速了水利设施的毁损, 给农户生产和集体财产带来巨大损失.建立信息反馈机制, 各分级管理主体与县水利局可以通过电话、邮件等方式.水利局设立专门机构和人员负责此项工作, 将信息整理并及时传达给总负责人, 以便迅速、及时诊断和识别水利设施管理维护中的问题, 从而迅速做出管护决策, 及时反馈给相关机构和人员.信息反馈机制使得农户、村委、农户用水户协会、灌区管理所和乡镇管理机构等发现的问题及时得到解决, 有利于迅速高效开展水利设施管理维护工作.

2)建立管理维护资源调配机制

地方经济发展状况直接制约当地财政收入, 也影响农田水利设施管理维护资源配臵.由于农田水利设施管理维护资源绝大部分来自政府拨款, 花垣县属偏远贫困地区, 水利设施各分级管理维护主体之间的资源十分有限.建立健全良好的管理维护资源调配机制, 可以优化配臵各级主体之间有限的资源.如农渠的管理主体主要是农户、用水户协会, 与灌区管理所之间通过人力资源调配, 既可以解决灌区管理所管理维护用工难的问题又能保障农户及时用上灌溉水.通过协调各级管理主体之间的资源分配, 实现农田水利设施管理维护资源在各级主体之间灵活、有序调配, 从而最大化地优化配臵有限的管理维护资源[5].

3)建立分级管理监管机制

水利局规范各分级之间的职责, 根据管理维护主体的实际管理对象, 科学合理的拟定常规性管理维护考察手册, 通过监管机制, 各级之间相互监督, 针对监督发现的问题, 及时向辖管主体提出建议, 问题严重的, 直接向县水利局反映.对于超过常规性管理维护手册的问题, 通过信息反馈机制及时向上级反映, 未如实及时反馈的分级管理主体, 按照管理条例进行相应处罚.监管主体既是各级管理主体也是被监管对象.农户拥有对管理主体的直接监督权.建立分级管理监管机制可以保证监管主体工作的自觉性和积极性, 保障农田水利设施管理维护工作得到正常、稳定、高效落实.

3.3 财政拨款与多种融资方式合理搭配

1)完善相关配套机制

完善水利资金审批机制, 重点项目财政拨款慎重对待, 财政部门与国土资源部门、水利部门等相关部门建立良好的沟通机制, 相互配合、高效完成项目审批和资金下拨.重视地方农田水利设施管理维护资金的申报, 在实事求是的前提下, 加大该方面的资金投入; 集权部门应下放权力, 简化繁琐的审批程序; 地方政府应制定配套政策, 强化资金的使用效率.

2)鼓励政策性金融机构贷款方式多样化

主要农田水利设施的维修、更新改造往往是大型工程, 此类项目通常由政府招标, 建筑公司竞标, 最后由中标公司施工.一般而言, 施工所需的材料、技术设备、劳务费用往往是一笔庞大的开支, 有些中标公司将面临短期内资金周转困难、向外筹资渠道狭窄等问题, 由于目前相关金融部门贷款条件过于严苛, 直接导致工程拖延,造成了巨大的经济损失.在风险可控的前提下, 建议金融部门降低贷款门槛, 贷款方式由目前的担保型逐步向政策支持型、财政补偿型、政府保障型转变; 完善承贷主体的结构, 充实资本金, 规范运行机制和贷款评估; 央行每年应该增加中国农业发展银行的中长期贷款规模, 非营利性项目降低利率, 并根据实际情况, 采用区别利率, 通过税收优惠等措施促进农田水利发展.

3)拓宽建设性维护资金来源渠道

水利设施建设性维护工作所需资金额较大, 而民族地区政府财政拨款资金却十分紧张.为解决管理维护资金来源单一问题, 可以通过发行政府债券、成立专项管护基金等方式拓宽资金来源渠道, 推动资金的来源逐步向社会集资的方向迈进.在保证政府投入每年有所增加的基础上, 将一些竞争性强, 投资回报率高的建设项目全面投向市场, 运用BT、BOT、TOT等融资方式, 吸引社会各界投资建设.[3][6][7][8]

[1]葛舒琦, 张翔.2005—2012年我国农田水利管理研究综述[J].河北联合大学学报: 社会科学版, 2013(1): 81-85.

[2]徐海龙.淮北市农田水利建设与管护对策分析[J].江淮水利科技, 2013(5): 120-125.

[3]王建平.新时期小型农田水利设施管理模式探讨[J].农业考古, 2011(6): 3-5.

[4]张好收.我国农田水利设施面临的问题及对策[J].新乡学院学报: 社会科学版, 2011(5): 180-185 .

[5]李鹤.小型农田水利设施管理市场化改革出现的问题与对策[J].湖南社会科学, 2011(6): 210-215.

[6]刘磊安.RFID与GIS在农田水利设施管护的应用研究[J].农业网络信息, 2011(5): 301-306.

[7]张世旭.探索小型农田水利管护机制新思路—基于湖北省51个乡镇组织的调查[J].当代经济, 2013(4): 213-217 .

[8]徐妍.桐乡市农田水利设施长效运行管护的探索与思考[J].浙江水利科技, 2013(4): 124-128.

Investigation of rural water conservancy facility management & maintenance in western Hunan

LI Ji-hong1, YAN Hao-yang2
(1.School of Economics, Southwest University of Nationalities, Chengdu 610041, P.R.C.; 2.Financial Institute of Statistics, Hunan University, Changsha 410082, P.R.C.)

Agriculture is the lifeblood of the national economy, which plays an irreplaceable fundamental role in the development of the national economy. The construction of irrigation and water conservancy facilities, maintenance and management are essential to ensure the sustainable development of agriculture. A widespread phenomena in China’s water conservancy facilities in rural areas is that construction comes first while management comes second. This kind of problem is more serious in poverty-stricken ethnic areas.The farmland water conservancy facilities management and maintenance work needs to be strengthened. Through the investigation of Huayuan County of Xiangxi Tujia and Miao Autonomous Prefecture, it was found that the irrigation and water conservancy facilities maintenance and management are faced with three major bottlenecks: lack of maintenance consciousness on the part of farmers; imperfect management mechanism; serious shortage of funds for management and maintenance. Therefore, the following measures should be taken: mobilizing farmer’s maintenance consciousness, establishing and perfecting the management and maintenance mechanism, effectively promoting the governmental financial allocation combined with a variety of financing models in order to solve the problems existing in the management and maintenance.

rural area; water conservancy facility; management & maintenance; survey

F323.213

A

1003-4271(2014)06-0943-06

10.3969/j.issn.1003-4271.2014.06.25

2014-10-08

李继红(1966-), 女, 汉族, 四川合江人, 副教授.