公共财政模式下的政府公共商务信息服务供给机制的完善

李文静

公共财政模式下的政府公共商务信息服务供给机制的完善

李文静

公共商务信息服务作为准公共产品，政府在服务体系的构建及服务内容的提供上，只能承担部分的、有限的而非全方位的责任。我国须借鉴国外的先进经验，通过政府履行“引导、监督、补缺、统筹”等四方面职责，以公共财政支持为基础，以各种社会力量和市场主体大量参与为配合，建立并逐渐完善我国公共商务信息服务的多元化供给机制，满足社会成员对公共商务信息服务的一般需求及个性化、专业化的特别需求。

公共商务信息服务 公共财政 信息服务供给 政府职责

1 我国政府提供公共商务信息服务的职责

公共财政是现代市场经济环境下国家财政的一种运行模式，是指国家或政府为满足全体社会成员的需要而提供公共产品的分配活动或经济行为。在公共财政模式下政府负有为社会成员提供公共产品的责任，而公共商务信息服务作为准公共产品，决定了政府在公共商务信息体系的建设及服务的提供上只能是有限的，非全方位的，因而政府也须根据公共商务信息服务层次和对象的不同，分别给予全额或部分的财政支持。

1.1 政府向社会成员提供公共产品的责任

公共财政是为满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷，向社会成员提供公共产品的一种政府分配行为，是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。在本质上着重表现为一种以国家为主体的、取之于民用之于民的、通过向纳税人课征税收并以提供公共产品为对价的收入分配关系[1]。1959年，理查德·马斯格雷夫(Richard A.Musgrave)出版《公共财政理论》 (The Theory of Public Finance，A Study on Public Economics)一书，提出了著名的公共财政理论，就政府如何履行公共财政职能以及如何配置资源以满足各种社会需求作出精辟的分析，并指出：“由于市场失灵的存在，必须依靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个力量就是政府的力量。”[2]1962年，以詹姆斯·麦吉尔·布坎南和戈登·图洛克为首的公共选择学派，将财政作为公共部门经济，运用“市场失灵”理论，研究满足社会公众需要的“公共物品”问题。公共财政不仅赋予政府参与国民收入分配的权力，而且承担组织和提供公共产品的责任。公共财政涉及收入与支出两个部分或阶段，其中公共财政支出的领域应仅限于提供人们难以通过市场获得有效配置的公共产品[3]。显然，公共财政也是一种法治财政，在现代法治国家中，人们鉴于国民对公共产品的需要而呼吁构建责任政府，同时又须为防止政府对市场的不当干预而强调有限政府，现代政府应当且必须以公共财政全力支持公共产品的组织和供给为责任。

何为公共产品？公共产品包括公共物品以及提供公共物品过程中所需要的公共服务，根据萨缪尔森给出的经典定义，公共物品是指消费上具有非竞争性和非排他性的物品[4]，也就是指以消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性为基本特征的产品。其实，萨缪尔森的经典定义并不完美，他给出的至多只是对公共物品特征的技术性阐释，而并未涉及公共物品的本质属性。根据不少学者的研究，判断公共物品的本质属性应当是该产品能否满足社会成员的共同需要，也就是基于一定价值判断的社会共同需要[5]。在笔者看来，这种价值判断主要由该产品是否“符合社会的现实需要”和“无法通过市场有效供给”共同构成。社会共同需要又无法通过市场有效供给，因而必须通过公共财政提供而保证这种需要得到满足的产品，才称得上是公共产品。因此，并非由于某一产品符合了非竞争性和非排他性的技术性特征即可称之为公共产品，而是由于某一产品被作为公共产品提供而在一般情况下才具备了非竞争性和非排他性等特征。简言之，判断某一产品是否为公共产品，应以“社会公共需要”为标准，而非机械地套用公共产品的技术性特征。

1.2 政府在构建公共商务信息服务体系中的定位

公共商务信息服务是否属于公共产品，具备何种程度的公共产品性质，是纯粹的公共产品抑或兼具商业属性呢？厘清公共商务信息及其服务是否属于公共物品的问题，将有助于明确政府在构建公共商务信息服务体系中的定位。

关于“公共商务信息服务”的概念及其内涵，目前学界尚缺乏较为深入的论述，但我国商务部《公共商务信息服务体系建设“十一五”规划》和《公共商务信息服务专项资金管理暂行办法》对其目标和内容作了较为具体的阐释。在这些文件中，政府倾向于将公共商务信息服务视为较纯粹的公共产品，并从国家层面上建立了比较规范的资金保障体系，由此确立其自身之主导供给地位。21世纪初以来，为适应经济全球化和加入世贸组织后的新形势，我国公共商务信息服务由单纯的外贸领域扩大到整个商务领域，目前已经形成了以商务部政府网站为主体，以各省市经贸网和外经贸网为重要节点，以政府公告、商情数据库为主要内容的政府公共商务信息服务体系，成为中小企业和社会公众了解国际市场以及经贸动态信息的便捷窗口。公共商务信息服务“符合社会的现实需要”作为客观事实已无需置疑。然而值得研究的是，公共商务信息服务是否同时具备了“无法通过市场有效供给”的特点而只能或必须由政府且政府完全有能力通过全额财政支持得以畅通供给？

事实上，目前我国公共商务信息服务的具体内容，大致可以区分为信息的开放服务和信息的开发服务两个层次。公共商务信息开放服务是指通过各种方式主动或被动地向社会开放未经精细加工的“原生态”公共商务信息内容[6]。这部分信息主要来自政府法律法规等规范性与政策性文件的发布、各级政府及其职能部门的统计数据等业务资料的编辑，通常具有行政垄断性而“无法通过市场有效供给”，因而具有明显的公共产品性质。公共商务信息开发服务则是在对原始信息内容进行深加工后向社会提供的“增值态”公共信息产品。在经济全球化不断深化的形势下，各类市场主体对于“增值态”信息服务的迫切需求日益凸显。但“增值态”信息服务的供给，要求投入大量的财力、物力和人力，光靠政府的财政支持是难以为继的，因此，多样化和个性化的主动服务需要融入一定的市场机制，依靠企业的力量加大投资和建设的力度，这也决定了整体意义上的公共商务信息服务无法成为我国财政全额支持的“纯粹的公共产品”，而只能实事求是地根据其“可以部分通过市场有效供给”的特性，定位为一种准公共产品。由此可见，公共商务信息服务是指对公共商务政策制定、公共商务管理制度安排与执行和公共商务事务管理活动等相关信息实施开放与开发服务的一种准公共产品，政府在公共商务信息体系的建设及服务的提供上的定位只能是有限的，非全方位的。

1.3 政府在公共商务信息服务供给中的具体职责

鉴于公共商务信息服务并非归属“纯粹的公共产品”，而属于“可部分通过市场有效供给”的准公共产品，如果将公共商务信息服务的全部责任归属于政府，则未免过于“苛求”，事实上也是目前政府财力、物力和人力所无法承担的。那么，政府在公共商务信息服务体系的建设及服务的供给上到底应当履行哪些责任或具体的职责呢？

由于公共商务信息服务可以区分为“原生态”开放服务和“增值态”开发服务两个层次，前者属于“符合社会的现实需要”且“无法通过市场有效供给”的公共产品，后者则属于“符合社会的现实需要”而可以“通过市场有效供给”的准公共产品。公共商务信息服务的多层次性，要求我国逐渐建立以政府为主导，以市场化、社会化为配合的多元供给体系，从而使政府、社会组织和企业各自的优势得以产生协同效应，为市场主体及社会公众提供优质高效的信息服务。也就是说，政府的责任或职责可以根据公共商务信息服务层次的不同而有所不同：在“原生态”公共商务信息的开放服务上，由政府提供全额财政支持，从而保障“原生态”的信息在消费过程和消费结果上充分体现出社会公众获得和受益机会均等的要求。在“增值态”公共商务信息的开发服务上，则通过制定发展规划和相应的法律、政策加以组织和引导；主要通过发动或动员非政府组织和市场主体投入相应的财力和人力来进行建设并实现部分的有偿服务，从而保障“增值态”的信息在消费过程和消费结果上充分体现出一定程度上“有偿建设、有偿服务”的多元化要求。

当然，在多元化公共商务信息服务供给体系的构建过程中，政府因掌握着绝大部分信息资源并承担着促进社会经济效益的责任而理应始终起到主导或组织作用。具体而言，政府在整个公共商务信息服务体系的建设及服务的供给上应履行“引导、监督、补缺、统筹”的职责。所谓引导职责，就是通过合理的权力分配(信息开发、经营、定价权等)与利益协调(政府、社会组织、企业、公众的不同利益目标)，充分调动各类主体提供服务的积极性，促进公共商务信息多元服务机制的形成。所谓监督职责，在这里主要强调政府对提供信息服务的社会组织、企业的规制，避免其不合理地利用政府所提供的原始公共商务信息资源。所谓补缺职责，则是指在具有较大社会需求却无人提供的情形下，政府应承担提供服务的责任，这主要集中在“原生态”信息的提供。所谓统筹职责，则是指政府作为最高协调者，应促进各层次服务供给主体的有效配合，以求优势互补、协同共进、效益最优，避免职能重复、降低合作成本和减少资源浪费。

2 目前我国政府在公共商务信息服务供给中的缺失

鉴于当前我国公共商务信息服务的供给匮乏，公共财政集中在支持政府直接提供信息服务上，似乎符合政府“补缺”职责的要求。然而，若以“引导、补缺、监督、统筹”平衡落实的标准加以衡量，政府在引导力度、服务质量和统筹工作方面仍存欠缺。而由于当前并未真正形成多元服务体系，政府监督职责的履行更无从谈起。

2.1 政府的引导力度亟需加强

现阶段，政府相关职能部门承担了公共商务信息服务的绝大部分，政府既承担了政务公开、信息发布等传统职能，又承担了为企业商业活动提供市场商情等信息服务职责，这种情况下必然无法保证信息服务的全面性、专业性和针对性，反而使公共商务信息服务停留在形式化和浅层次的阶段。政府试图包揽所有职责的现象，实际上是为急功近利的心理所驱使，也反映了政府并未充分重视对其他类型服务主体的引导和调动。例如在社会组织的调动方面，我国相当部分行业组织虽然已有一定规模，但由于资金大都来源于政府拔款，导致其信息服务机制和运作模式仍旧沿用政府的管理模式。政府并没有积极地从制度、政策层面改变行业组织的现状，将其培育为公共商务信息服务的供给主体。在市场机制的引进方面，诸如合同外包等方式在一些公共服务领域能更高效地实现政府目标，商务部公共商务信息服务合同外包的实践也证明该方式具有可行性，然而，政府并没有充分重视对合同外包、适度开放相关领域等市场化手段的运用，难以促使企业积极地参与公共商务信息服务。

2.2 政府的服务质量亟待提高

政府的补缺职责，即提供社会所亟需而其他主体无法提供的信息服务。在这方面，我国一般是以政府行政计划为导向，多从政府的行政角度来考虑信息服务的方式，比较重大的信息服务项目更是自上而下推动，难以把握企业的实际需求。以我国商务部下层网站“广东商务之窗”为例，目前主要有四种服务形式，一是信息发布，多为政务信息公开的内容；二是信息的搜集整理和综合，信息来源一般是媒体信息或地方政府网站信息；三是网上信息咨询服务，有实时问答的在线互动，也有以固定栏目模式解答一些常见问题；四是二次信息服务，如提供了“分析报告”等信息产品，但大都仅有大纲，没有具体内容。可见，政府公共商务信息服务基本上是通用性和普遍性的服务供给，缺少市场调研、信息分析、商贸配对等精细化和个性化的增值服务，信息服务的针对性和实用性亟待提高。

2.3 政府的统筹工作尚不理想

目前，我国已初步形成了政府、社会组织以及商业性信息企业共同构成的公共商务信息服务格局。政府部门以提供普遍性公共商务信息服务为主，以行业组织为代表的非营利性社会机构主要为组织成员提供行业资讯等互益性信息服务，企业则通过自身信息门户提供各类商务信息和支持服务[7]。但各类服务主体各自为政，缺乏统一的管理、协调和分工，因而存在不同程度的信息重复转载、资源严重浪费等现象，例如，纵向分散建设的政府公共商务信息服务由于体制及政策的因素，缺少横向的合作与信息共享，阻碍了信息的有效供给和服务资源的整合，某些情况下信息用户需辗转多个政府服务平台获取信息和申请服务，既增加了用户的信息获取成本，也降低了信息使用的效率。

3 政府以公共财政完善公共商务信息服务的建议

我国公共商务信息服务机制尚处于初始阶段，当务之急，除应通过政府满足某些较为急迫的信息服务需求，还应重视运用公共财政建立多元化的服务框架。可借鉴曾被誉为全球贸易环境最佳经济体的新加坡和我国香港等地区的经验，从政府的公共商务信息服务职责出发，以公共财政的运作为轴心完善我国公共商务信息服务机制。

3.1 培育多元的公共商务信息服务提供主体

从新加坡、我国香港的公共商务信息服务实践来看，政府、民间工商团体、商业性信息服务机构都可以是公共信息服务的提供者，特别是以工商团体为代表的社会组织提供的服务在整个公共信息服务中占有相当的比例。在新加坡，贸易与工业部是新加坡商务主管部门，而为企业提供商务信息咨询等服务的则是其下属的半官方机构国际企业发展局。在我国香港，公共商务信息服务由半官方机构香港贸易发展局(以下简称贸发局)承担，其在责任上受政府约束，在经营上享有充分自由，资金20%来自政府从出入口贸易中收取的价税，80%来自贸发局举办活动和提供服务收取的费用[8]。就我国内地而言，可通过国家立法方式成立非营利性的半官方服务组织，运用公共财政给予适当支持，将面向企业的政府公共商务信息服务职能转由专业的半官方机构来执行[9]。公共财政支持能极大地鼓励各类行业组织和私营企业参与公共商务信息服务，例如，新加坡就有多个工商团体与国际企业发展局建立了长期稳定的合作伙伴关系，为信息服务提供专业性支持。我国香港也有如中华总商会等众多工商团体在组织商务活动、传递信息等方面发挥着重要的信息服务辅助补充作用。又如，合同外包在各国政府部门信息资源管理活动中也有非常广泛的应用，即政府通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化，合同外包自身的运作机制可产生节约成本、提高效率、更好满足需求等收益，但合同外包的适用范围也应有所限制，且在操作过程中需要注意成本、承包商选择、合约制定和管理制度等方面的问题[10]。

3.2 打造一站式和差别化的政府公共商务信息服务

构建“一站式”政府信息服务通用门户的目标，就是要打破部门界限，实现信息与服务、用户与应用的高度集成，使各类资源能快速整合与高效利用，使企业可以按照实际需要，从集成服务功能的统一入口获取全方位一条龙的支撑服务。美国中小企业管理局就提供了对政府商业信息和服务的一站式电子链接，服务内容不仅有政策法律和各种市场信息的咨询服务，还包括了中小企业在生产、经营管理和技术等环节中所需的资讯与支持。一站式服务不仅是不同系统信息资源的简单集合或链接，更重要的是信息用户与信息服务能力的集成，它除了提供信息内容产品，更是实现服务上增值，通过系统服务“整体解决”企业的需求，使得政府服务具有集聚效应和整体优势。

同时，随着企业信息需求的多样化和综合化，政府公共商务信息服务不仅要提供普遍和均等的服务，还要在差别化服务中突出针对性、多层次和全程化。除了要加强信息内容建设，从企业的需求出发，提供具有商业价值的信息内容，更重要的是向特定的商务服务领域延伸，提供信息增值服务，如提供产业调查、市场预测、商贸配对、目标客户分析、专家咨询等。覆盖商务工作全程的各项专业信息服务应渗透到企业经营交易的整个过程，随企业需求的变化提供一条龙全方位服务支持。

3.3 建立独立的公共商务信息服务统筹组织

设立公共商务信息服务统筹机构，目的是加强各服务主体之间的协调运作和资源共享，例如，新加坡政府在2000年初制订了《新加坡中小企业21世纪10年发展计划》，由标准、生产力与创新局带头，组成了由政府机构、商会、工业协会和私人企业等多方代表组成的实施委员会[11]，负责中小企业公共商务信息服务体系内各实施机构的协调工作。为了协调统筹各类信息机构之间的服务范围和职能分工，我国香港也成立了由政府部门、贸发局和民间工商团体代表组成的协调交流机构“中小企业委员会”。现阶段，我国有必要建立一个由政府商务部门牵头的独立运营的专业化信息服务和管理执行机构，以协调不同行政隶属的相关部门间的关系，实施信息服务一体化管理，一方面，可以统筹政府各服务主体之间的职能分工，加强相互间的交流与合作，建立共享机制；另一方面，也有利于促进政府职能转变，把大量原来由政府承担的服务职能转移给专门化的服务部门来承担，使其成为政府职能转移的承接载体。毕竟专业化的管理模式，决定了其服务的立足点和着眼点在于服务对象的需求，因此，无论是信息服务的规模、结构、质量、数量还是内容都更能符合社会的需求，还可以有效改善目前各级政府服务主体既承担了政务公开和行政审批的职责，又承担了为企业商务活动提供信息服务的现状。

[1]邓子基.公共财政与农村改革发展[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2009（1）.

[2]任晓莉.基于收入分配 视角下的地方政府分配职能研究[J].中州学刊，2011（2）.

[3]詹姆斯·M.布坎南，戈登·塔洛克.同意的计算——立宪民主的逻辑基础[M].北京：中国社会科学出版社，2000.

[4]Paul A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economies and Statistics，1954（36）.

[5]秦颖.论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性[J].经济学家，2006（3）.

[6]冯惠玲，周毅.论公共信息服务体系的构建[J].情报理论与实践，2010（7）.

[7]李枫林，黄燕.网络商务信息服务体系及环境建设[J].情报科学，2010（12）.

[8]赵灵敏.香港服务业：独占鳌头凭什么——专访香港贸发局总裁林天福[J].南风窗，2006（3）.

[9]李文静，黄嘉伟.我国内地与新加坡、香港地区的公共商务信息服务比较研究[J].图书情报工作，2011（6）.

[10]范丽莉.合同外包在政府信息资源管理中的应用[J].图书情报工作，2008（9）.

[11]新加坡就业服务中心.新加坡多方扶植中小企业发展[EB/OL].（2012-04-14）[2013-12-21].http：// www.sing65.cn/.

Improving the Mechanism of Government Public Commercial Information Service on the Context of Public Finance

LI Wen-jing

Government is partially responsible for the construction of public commercial information service system and its content.Taking foreign advanced experiences for reference，it is suggested to make the government fulfill its responsibility of guidance，supervision，vacancy-filling and planning by setting up and improving the diversified mechanism of public commercial information service in our country with the support of all kinds of social forces，market entities and public finance，in order to satisfy the common，the personalized and the professional public commercial information needs.

public commercial information service；public finance；information service supply；govern-ment responsibility

格式 李文静.公共财政模式下的政府公共商务信息服务供给机制的完善[J].图书馆论坛，2014（6）：38-43.

李文静（1963-），女，本科，广州大学图书馆副研究馆员。

2014-03-05