地方金融立法的现状与完善

葛 群

(山东大学 法学院， 山东 威海 264209)

随着地方金融市场的发展，渐渐出现了民间借贷、高利贷等金融风险问题，对地方金融立法的呼声越来越强烈。如何在立法层面规范地方的金融监管、怎样协调中央与地方金融监管都成为我们必须面对的问题。社会主义法律体系的形成使得地方金融立法站在了一个新的历史起点上，也对地方金融立法提出了新目标。地方金融立法的完善是促进地区金融稳定的法律保障。上海、温州等地率先进行地方金融立法，不仅是对地方金融综合改革的有力推动，而且对地方金融立法和完善地方金融管理体制具有重要意义。相比而言，内陆省份的地方金融立法工作稍显滞后，不利于地方金融市场的规范与完善。因此，规范地方金融立法成为我国金融体制改革的一项重要任务。

一、地方金融立法的内涵

对于金融立法的含义，国内外学者虽早有研究，但也只是对金融立法的范围和内容有共识，没有对金融立法的概念达成共识。“金融业地方立法，主要是指省级和大中城市的人民代表大会及其常委会所制定的有关金融立法的地方性法规。包括地方政府所制定的有关金融方面的规范性规定。”［1］金融立法属于地方立法的一部分，地方立法是我国立法的一个重要组成部分。2011年中国特色社会主义法律体系的正式形成，使得地方立法迈入了一个新的历史进程，同时也要求地方立法能够进一步加强自身功能。地方实施性立法作为地方立法的一种重要类型，对地方立法的发展起着至关重要的作用。而金融立法正是以地方实施性法规的形式来调整金融交易和规范行政监管的立法活动。地方金融立法的完善也是促进地区金融稳定的法律保障。社会主义法律体系的形成，不仅对中国法治建设有推动作用，同时也对地方立法提出了新的任务和要求，对我国地方金融立法同样提出了新目标。

地方金融立法作为地方立法的一个重要组成部分，通过地方实施性法规的形式表现出来，因此在进行地方金融立法的过程中要遵循以下几个原则:首先地方金融立法要遵循地方立法的一般原则。地方立法的一般原则包括宪法原则、法制统一原则、民主立法原则和科学立法原则。地方立法机关在进行金融立法的过程中要严格遵循地方立法的一般原则，同时也要结合地方金融市场的现实情况，遵循地方金融立法的原则。其次要坚持从地方实际出发的原则。“地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。地方立法的首要任务，就是以立法的形式创制性地解决应该由地方自己解决的问题。”［2］解决地方金融实际问题是地方金融立法的首要任务。地方立法机关在进行地方金融立法的过程中，要始终坚持地方金融立法的指导思想。地方金融立法的指导思想主要是坚持从地方实际出发的原则，通过法律来规制地方金融市场秩序，严格实施监管，最终促进地方经济的发展。如上海于2009年通过的《上海市推进国际金融中心建设条例》就是地方金融立法指导思想的体现。上海主要依托长三角的经济基础，与国际接轨，对金融创新业务制定地方性法规予以规范。温州在2013年通过的《温州市民间融资管理条例》和成为第三个金融综合改革试验区的泉州在进行地方金融立法的过程中，都坚持这样一种指导思想。

完善地方金融立法是非常必要的:第一，地方金融立法是地方经济发展和金融市场稳定的法律保障。金融市场具有自身的优缺点，仅仅靠市场自身来调节的话，会使得金融市场不能适应经济的发展，因此需要法律这个有形的手来进行监管和调控。第二，地方金融立法属于地方实施性法规的一种，完善金融立法同时也是提高地方立法水平的重要体现。社会主义法律体系形成之后，意味着地方立法的重要性提高了。完善金融立法不仅对金融业的发展有促进作用，更重要的是提高了我国金融立法的质量。第三，完善地方金融立法对加强地方金融监管有重要作用。中央政府对地方政府金融监管的职能有一定政策安排，但是这些都没有上升到国家法律层面，依然属于政府部门规章和规范性文件的要求。要进一步明确界定地方政府金融监管的职责，在立法层面作出规定，依法设定地方政府金融管理责任。最后，加强地方金融立法工作，完善地方金融立法体系也是完善和发展社会主义法律体系的要求。地方金融立法的完善能够与中央立法相互协调，共同发挥地方立法的功能，进而不断完善社会主义法律体系。

二、地方金融立法的现状

十一届三中全会以后，我国开始转变经济体制，由计划经济转向市场经济，同时也加快了金融领域的法制建设工作，接连出台了多部金融法律用以调整金融市场关系。例如《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》这三部金融法律的出台，主要是规范金融机构的设立以及经营范围，并且也为金融市场秩序的稳定提供了法律依据。另外，在刑事法律中也有涉及，1997年《中华人民共和国刑法》针对金融犯罪作出了统一的规定，为防范金融犯罪打下了坚实的法律基础。除了以上金融法律的颁布和实施，我国也出台了许多行政法规用以规范地方金融的管理和运行。“主要有:《保险企业管理暂行条例》、《储蓄管理条例》、《现金管理暂行条例》、《金银管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国外汇管理暂行条例》、《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》等”［3］。除此之外，中国人民银行依据已有的法律和行政法规的规定，制定了许多金融规章，主要用来规范金融机构的管理和业务操作等方面。金融规章具有可操作性和具体性，能够及时根据金融市场的变化来调整金融关系。但是随着我国经济的发展，在实践中，现行的金融法律规范也逐渐出现许多缺陷，造成了金融法律的滞后，进而限制了地方金融市场的发展。

地方金融立法的发展现状可以说是喜忧参半。随着我国经济的迅速发展和金融业自身的不断完善，迫切需要不断完善金融立法来调整金融关系，尤其是要抓紧完善地方金融立法，使我国金融业走上健康发展的轨道。近年来，为了促进地方金融产业的发展，各地政府都纷纷采用各种方法，诸如建立一些金融管理协调部门，或是建立与城镇化相适应的金融管理体制，或是完善地方金融立法工作。上海、泉州、温州等地相继出台了一些地方金融立法:上海于2009年通过了《上海市推进国际金融中心建设条例》，该条例被定为地方实施性立法，是第一部地方金融发展法规。温州于2013年通过了《温州市民间融资管理条例》，作为第一部地方金融立法，对规范民间融资、完善金融管理体制起到了巨大的作用。该条例确认了两种企业融资方式，规范了三类民间融资服务主体，突破了以往的金融体制，将民间借贷纳入到政府可控的范围内。2012年国务院批准通过《福建省泉州市金融服务实体经济综合改革试验区总体方案》，泉州成为第三个金融综合改革试验区。根据方案的精神，泉州将全面推进金融服务综合改革，探索新模式和新途径。

实践中，各地方金融立法工作仍然存在一些问题，主要表现在以下几个方面:首先是地区间差异较明显。江浙一带金融立法做得较多，而内陆地区针对金融市场的法律规范相对较少。上海、温州等地相继出台了地方金融立法，对地方金融市场秩序和管理都奠定了法律基础。而内陆省份如四川、湖南等地有关调节金融市场的地方性法规稀少，湖南仅在2010年制定《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》，在此之前没有地方专门性的金融类的法规。其次，就目前颁布的几个地方性金融法规来看，在内容上存在盲区。例如在温州金融改革中，由于地方金融监管部门的监管权限没有具体规定，在进行监管过程中缺乏合法性的依据，因此造成了监管积极性的下降。如《温州市民间融资管理条例》仅仅是对民间融资管理进行了规范，对于民间借贷的规范却没有涉及。中央没有关于民间借贷的法律规范，在这种情况下，地方立法机关可以发挥地方立法的功能，率先制定出地方性法规，做到先试先行。“在不违背法律、行政法规规定的基础之上，适当地将具有地方特色的先进管理措施和有效服务手段及时地写进地方法规中，这样以来，就从法律制度层面上充分确保了地方特色管理与服务在本地普遍实施的合法性与正当性。”［4］

三、地方金融立法的实证分析

各地方由于经济发展不平衡，地区差异较大，在地方金融立法工作方面的进程也是不一致的。江浙一带相比较而言地方金融立法工作较为完善，而内陆省份的地方金融立法工作则相对滞后。通过对比江浙和内陆省份的金融立法状况，从而找出地方金融立法的问题，为完善地方金融立法体系提供理论支撑。

首先是在金融法规的数量上。江浙一带的金融法规数量较多。浙江省自1992年以来到目前为止颁布了一系列有关金融管理方面的地方性法规，如《温州市民间融资管理条例》、《浙江省港口管理条例》、《宁波国家高新技术产业开发区条例》、《浙江省农村经济合作社组织条例》等。上海作为我国地方金融发展的龙头，在地方金融立法方面的成就更加显著。上海市从1993年至今，共颁布了经济类地方性法规124部，其中有关地方金融立法的有以下几部:1996年《上海市外商投资企业审批条例》、2002年《上海市外商投资企业享受技术密集型、知识密集型项目优惠待遇的办法》(现已失效)、2012年《上海推进国际贸易中心建设条例》、2012年《上海市临港地区管理办法》、2013年《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》。由此能够看出，上海市在进行地方立法的过程中，已经逐步与国际接轨，并且开始注重吸引国内外的金融机构，完善上海的信用环境。而四川、湖南两地在调整金融市场关系的过程中，主要依据国家制定的金融法律和行政法规，有关本地区的金融法规稀少，甚至没有。地区间金融立法的差异明显，地方金融立法工作的滞后，不仅对地方经济的发展有重要影响，同时也不利于金融市场的稳健运行，最终导致地方金融法律体系无法完善。

其次是在地方特色上。江浙等沿海城市在地方金融立法方面突出了本地区的地方特色。“地方特色是赋予地方立法的目的所在和本质要求;地方特色是地方立法原则的体现和要求;坚持地方特色是提高地方立法质量的关键所在和必然途径。”［5］四川、湖南等内陆省份在调整金融关系方面主要依据国家金融法律和行政法规，缺乏本地区的金融法规，在处理本地区事务的时候只能变通有关的国家金融法律、行政法规，没有可以直接依据的地方金融法规，缺乏地方特色。浙江和上海两地，不仅在法规的结构方面有创新，在法规的内容方面更是突出了地方特色。上海市于2009年颁布的《上海市推进国际金融中心建设条例》，主要从上海市金融市场体系建设、人才环境建设、金融创新环境建设等方面作了具体规定。该条例着重调整上海市金融市场的交易关系和管理关系，同时，有些条款的设置也突出了与国际接轨的倾向，例如该条例第三条规定:“本市推进上海国际金融中心建设应当按照国家统一部署，以金融市场体系建设为核心，以改革创新和营造环境为重点，将上海建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心”。

四、完善地方金融立法的对策

地方金融立法不仅对地方金融市场的发展具有重要作用，对于地方立法的功能的发挥也具有促进作用，完善地方金融立法能够改善我国目前金融法律体系的现状。我国金融立法仍处于初期发展阶段，没有形成统一的地方金融法律体系。因此完善地方金融立法，最重要的是要加强和完善地方金融管理体系。完善地方金融管理体系，应该从以下几个方面进行突破与创新:

第一，明确中央与地方的立法权划分，确立地方金融立法权。温州金融综合改革的一个难点就在于地方金融监管的权限不明确，这就使地方在进行金融监管的时候不能大胆创新。“金融立法权主要赋予省级人民代表大会制定符合地方小微金融机构发展的法律，明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限。”［6］中央要赋予地方立法机关明确的金融立法权。要明确地方政府在金融业发展中所扮演的角色，使地方监管部门在进行监管过程中做到于法有据。同时，要坚持以地区经济的发展为原则，促进地方立法机关的积极性，使其正确行使地方金融立法权。

第二，加强地方金融立法的创新。首先，地方金融立法的创新要求立法人员不断更新立法观念，立足于当今社会对经济发展的形势。法律具有滞后性，如果地方金融立法只是针对金融市场的现状进行调整的话，制定出的法规就不能够适应金融市场的发展。其次，在中央没有制定出有关法律、行政法规时，要发挥地方创制性立法的功能。地方创制性立法具有试验田的功能，在同宪法、法律和行政法规不相抵触的前提下，根据本地的实际情况和需求，把重点放在发展经济和完善法制建设上。地方金融业的发展首先要找到改革的突破口，在中央不能及时制定出法律、行政法规时，地方立法机关可以率先制定出地方创制性法规，以适应地方金融市场发展的各种状况。最后，提高地方金融立法的质量，规范地方金融立法，扩大立法创新的空间。地方立法者在制定地方金融法规的过程中，要注意加强不同地区对地方金融立法的研究与交流，同时也要注重研究和借鉴国外关于提高立法技术的方法和措施，提高自身素质，进而提高立法技术。

第三，加快对地方金融管理体系的创新步伐，同时建立有序的金融监管体系。“建立分层有序的金融管理体系是对分业垂直监管体系的有益补充，促使地方落实好差异化的货币信贷、金融监管、财政税收等政策。然而，完善地方金融管理体系要掌控好越权与控权的关系，尽量减少地方政府干预地方金融发展，更不能代替国家相关金融监管机构的职能。”［6］首先，地方在行使对金融市场的监管职能时，要避免地方金融管理过度滥用权力。金融主管部门在进行金融市场的调整时，要坚持民主性原则。在金融立法的同时，要听取各金融机构、金融专业人才以及不同阶层人员的意见。其次，地方在进行地方金融立法的时候，要坚持以中央监管为主的原则。针对民间借贷、高利贷等金融风险问题，地方政府金融管理部门在解决具体问题时，要在自己的职权范围内进行。“鼓励各类金融机构公平竞争、相互促进，共同发展壮大，共同维护辖区金融稳定，建立中央金融管理部门与地方政府之间的沟通协作机制，搭建地方政府与地方金融机构的信息交流平台，促进金融监管信息共享，提高金融监管的有效性。”［7］地方政府金融监管部门在自己的权限范围内对金融市场进行有效的监管，与金融市场自身监管相配合，共同促进地方金融经济的发展。

［1］ 任广玉.加快地方金融立法工作［J］.福建金融管理干部学院学报，1994(4).

［2］ 唐莹莹，陈星言.北京市地方立法特色及实现路径［J］.新视野，2012(5).

［3］ 陈小云.我国金融法制建设的历程与展望［J］.中国金融，1998(12).

［4］ 黄建华，王汇.关于地方人大创制性立法社会功能的多元化探析［J］.池州学院学报，2012(1).

［5］ 练俊生，肖萍.地方立法中的“地方特色”［J］.理论与改革，1996(4).

［6］ 刘广溪.完善地方金融管理体系［J］.中国金融，2012(15).

［7］ 中国人民银行九江市中心支行课题组，骆钰，黎建新.立法规范地方政府金融管理职责的思考［J］.武汉金融，2013(4).