中国特色社会主义公平正义观<br/>——对新公共行政学的呼应和超越

中国特色社会主义公平正义观
——对新公共行政学的呼应和超越

2014-02-12施灵杰

天水行政学院学报 2014年2期

关键词：公共行政公平正义公平

施灵杰

（南京师范大学公共管理学院，江苏南京 210023）

中国特色社会主义公平正义观
——对新公共行政学的呼应和超越

施灵杰

（南京师范大学公共管理学院，江苏南京 210023）

社会的公平正义一直是人类追求的永恒价值。面对西方社会出现的种种社会危机，新公共行政学派高举公平正义的大旗，试图改变传统的以效率为主导的范式。而在遥远的东方，中国特色社会主义公平正义理论所倡导的社会公平与新公共行政学思想交相辉映。构建中国特色社会主义公平正义理论，不仅要认识到社会主义制度天然的优越性，而且要能从西方新公共行政理论中吸取合理的内容，为我所用。

新公共行政学；社会公平；中国特色社会主义

一、西方传统范式的反叛者——新公共行政学

（一）主要观点

在20世纪70年代，由于科技的迅猛发展，经济水平的不断提高，在给西方社会带来繁荣的同时，也带来了一系列的社会问题。对科技和工具理性的盲目崇拜，使得人们丧失了对于信仰的坚守，导致现代人情感、价值感的沦丧，以及人际关系的疏远；而市场经济的飞速发展，更是让个人主义成了现代社会的道德规范，功利主义甚嚣尘上；而以理性和效率为导向的政府官僚组织，面对着诸如贫富差距大、失业率攀升等种种问题，更是显得无能为力。在这样一种情况下，一群年轻的学者，在锡拉丘兹大学召开会议，高举社会公平的大旗，彻底反思传统的公共行政，强调把社会的公平正义作为公共行政追求的目标，改变传统公共行政效率至上的观点［1］。这次会议标志着新公共行政理论的诞生，新公共行政学的主要观点包括以下三个方面：

1.对“价值中立”和实证主义的突破。

“政治——行政二分法”是西方行政学的一大理论支柱。在西方行政学鼻祖威尔逊看来，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”。传统行政学强调价值与事实的分离，倾向于对复杂的公共行政活动做具体化、技术性和应用性的研究，认为公共行政是一种“非人格化”的特质。“政治——行政二分法”是西方政务官与常务官分离、常务官“政治中立”的重要理论依据。但是在新公共行政学看来，“政治——行政二分法”只是一种理论虚构，它把行政学仅仅局限在一个狭小的内部领域，尤其是把研究取向放在行政预算、人事管理、组织结构等所谓“中性”问题上，很少关注社会问题，致使公共行政游离于社会、政治现实之外。更为值得注意的是，价值中立的行政学研究还产生了误导作用，使行政学研究者高居象牙塔之中，尤其是他们不能解释人性的复杂性、不确定因素或变化的社会环境，使研究不能参与到决策之中。新公共行政学认为，纯粹的价值中立是不存在的，因此强调规范研究和价值判断，行政学者不仅仅是学术研究者，而且更应该是改革社会、推进社会发展和促进社会进步的倡导者。

2.高举社会公平的大旗。

库夫曼将传统行政体制的目标价值概括为效率、代议制度、政治中立能力和行政领导四个方面，并认为效率是其核心价值，其他价值只是维持和保证效率的实现［2］。传统的公共行政推崇的价值观是“效率优先”，私营部门追求“效率至上”无可厚非，但新公共行政学认为，政府是公共服务职能的承担者，是公平的保障和“最后的依靠”［3］。新公共行政学派在政治哲学范围内使公平进一步获得了社会意义，弗雷德里克森高度概括“社会公平”为：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求作出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。”［4］很明显，新公共行政学派直接从美国当代著名政治哲学家罗尔斯“作为公平的正义”思想体系中获得了坚实的理论依据。新公共行政学派高度赞誉了罗尔斯的《正义论》，认为其是“在正义与西方文明的当代现实之间的一座桥梁”［5］。弗雷德里克森把罗尔斯“正义的公平”观念作为新公共行政的核心价值，因为这种公平观念恰好适应了新公共行政学派改造旧公共行政理论体系。总之，新公共行政学认为，政府不应当是个“守夜人”，而应当承担起维护社会公平的责任，特别是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。就像弗雷德里克森说的那样：“在公共行政中实施一种尊重人的公平能使规则变得更有人情味。”［6］

3.对建立民主行政的呼唤。

新公共行政学认为，传统的官僚行政存在着大量弊病，如对社会需求反应迟钝、行政成本居高不下、公共行动严重偏离公共目标等。而民主行政所提倡的“分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、组织开发、责任扩大、对抗和顾客介入”的概念旨在加强官僚体制的变化和应对性，也旨在增加社会公平。新公共行政学的民主行政理论与汉密尔顿、麦迪逊等人在《联邦党人文集》以及托克维尔在《论美国的民主》中所表达的民主行政理论具有明显的渊源关系［7］。

（二）新公共行政学的困境

1.一种新的浪漫主义。

沃尔多认为，新公共行政学是一种“新的浪漫主义”，并承认新公共行政学的观念中存在着一种“富有同情心的影响”。新公共行政学是美国学术界对当时所产生的公共行政危机所作出的回应，企图改变传统行政学的范式，但是最终却未能取得广泛的现实成果。《布莱克维尔政治学百科全书》对其评价如下：“新公共行政学关注如何使官僚机构反映某些‘委托人’（特别是穷人）的愿望，而较少反映其他‘委托人’（特别是全体中产阶级）的愿望。新公共行政学缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础，没能生根立足，容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”

2.西方自由主义传统——难以突破的藩篱。

西方社会历来唯自由主义至上，从洛克开始，自由主义者们便认为政府的组建是一种人们为了过一种有秩序的生活而所不得不付出的代价，但是同时人们对政府充满着恐惧，因为强大的公共权力若组织不当，便对个人自由构成最致命的威胁。美国立宪之初，就爆发过以汉密尔顿为首的联邦党人（主张大政府、效率）与以杰斐逊为首的反联邦党人（主张个人自由、民主、平等）之争。西方社会长久以来一直认为“守夜人”式的政府是最好的，因为它对个人自由侵犯最少。而新公共行政学和罗尔斯的《正义论》显得与自由主义传统过于突兀，强调政府对于社会的干预，认为政府应当努力改善较差者的生活状况。这便与西方自由传统格格不入。西方自由主义者认为，一个政府即使要积极地推动变革，也只能施行谨慎节制的“渐进工程”，而不能施行大胆构想、全盘改造的“乌托邦工程”。就像卡尔·波普说的：“我们不可能在地上建立天堂，我们成不了自由精灵或天使，至少是在未来几个世纪成不了。一切政治在于选择较小的罪恶。”［8］事实上，在自由主义者看来，让效率与公平协调就类似于让个别意志与公意相协调，而卢梭就说过这么一句话：“个别意志与公意在某点上相互一致并不是不可能的，然而至少这种一致若要经常而持久确是不可能的；因为个别意志由于它的本性就总是偏向于偏私，而公意则总是倾向于平等。”［9］

尽管罗尔斯相信他的“差别原则”是给资产阶级革命先驱倡导的博爱理想赋予了新内涵，是一种现实可行的正义诉求。他认为差别原则不仅体现着期望公民友谊与社会和谐的崇高理想，而且使博爱超越道德感召的抽象水平，而在某种资源分配的现实事务中找到一席之地，是真正的“最少受惠者”的福音，是一种真正的“人道”。但是以哈耶克为代表的消极自由主义认为，主张政府加强政府干预却又指望不妨碍个人自由，事实上是不可能的。亦此亦彼的中间道路终究是一种理论虚构，一旦落实到实际的制度选择，只能成为非此即彼的一种［10］。哈耶克认为，通过政府干预而力促物质平等，看似救弊良方，实有无穷的后患。且不说这种做法对人的创造潜能的发挥所构成的伤害，同样重要的是，以“使人平等”为由而“不平等对待人”，完全悖逆了自由精神而造成了一种新形式的歧视性强制，很可能会不知不觉地走上一条通往奴役的道路。国家应该平等地对待每一个公民，但是“自由社会绝不允许因此而把那种力图使人们的状况更加平等化的欲望视作国家可以行使更大的且歧视性的强制的合理依据”。

二、东方高举公平正义大旗的响应者——中国特色社会主义公平正义观

中国历史上就有“不患寡而患不均”的大同思想，以及为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平等充满着儒者情怀的传世教诲。而进入现代社会，中国共产党在马克思理论的指导下，结合中国国情，领导人民大力发展生产力，努力建设社会主义，肩负起带领中国人民探索和实现社会公平正义的历史使命。在建国初期，毛泽东同志便进行了平均主义的尝试；在改革开放时期，邓小平把公平正义上升到社会主义本质高度，指出社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。江泽民同志在社会主义建设新时期提出的“三个代表”思想体现了党始终以实现最广大人民的根本利益为己任。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出，实现公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家的一切工作的出发点和落脚点，走共同富裕的道路。到了党的十八大，更是提出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。”

中国特色社会主义公平正义理论虽然仍在发展中，但是却与新公共行政学中的诸多思想有着异曲同工之妙，中西方的正义理论在此刻形成了共鸣，新公共行政学并不是孤独的公平正义的守护者，在东方，公平正义和太阳一样光辉。

中国特色社会主义公平理论和新公共行政学所倡导的的正义观一样，都强调公平在社会中的作用，并且认可政府应当有所作为，更加关注社会中处于弱势的群体。在社会公平方面，中国特色社会主义公平理论主要包括下面几个方面：

（一）权利公平

权利公平是社会公平的核心。权利公平是指全体公民在社会发展的各方面享有平等的生存和发展权利。权利公平包括公民合法的生存权、居住权、迁徙权、受教育权、劳动权、财产权、质询权、诉讼权等，都能平等地得到国家法律的尊重和保障。它是整个社会公平的逻辑起点，也是社会公平的核心。权利公平还必须体现在起点、过程、结果和原则的平等上。权利公平是社会公平正义的最为基本的要求。

（二）机会公平

机会公平是实现社会公平的关键点。机会公平是指生存与发展机会起点的平等、机会实现过程本身的平等，它强调人们在创造社会财富过程中的平等权利。机会公平使人人享有同等的机遇和权利，使进入市场的主体不因家庭背景、自然禀赋、特权等因素而少得到或多得到某种竞争机会。在这种机制下，也就是机会均等的情况下，每个社会成员必将投入更多的热情，积极地发挥自身的能力、成就与实现自身的价值，而个人能否实现自身价值取决于个人的努力程度。

（三）规则公平

规则公平是实现社会公平的重要保障，是指在规则面前人人平等，没有区别对待，每个人在统一规则下平等竞争。规则公平也是过程公平，也就是说公平参与经济政治和社会等各项活动的过程公开透明，不允许某些人通过过程的控制而谋取不正当利益。规则公平是实现社会有序的重要保障，也是社会公平正义的主要内容。规则公平要求我们的一切行为必须在同等的规则下进行，不允许任何个人、任何团体凌驾于规则之上。

（四）分配公平

分配公平是社会公平追求的最终目标。分配公平指利益分配的结果要公平，是人们实际所得的利益。分配公平主要表现为人们实际利益分配结果的相对公平，要求社会成员之间的收入差距不能过于悬殊，而不是追求所谓的绝对的平均主义。分配公平要坚持公平与效率相统一，不能一味追求公平而忽视效率，也不能一味追求效率放弃公平，两者要统筹兼顾。只有这样才能妥善协调利益关系，才能实现真正的分配公平。

三、中国特色社会主义公平正义理论相对于新公共行政学的优越性

（一）坚实的制度保证，而非镜中花、水中月

新公共行政学之所以被称为“新的浪漫主义”，主要在于它缺乏理论基础以及宪法支持，更没有一连串的制度保障，所以被人们认为只是一种情绪爆发而已。追根到底，西方是资本主义社会，在崇尚个人主义的西方，私有制是普世价值，民众强烈反对国家干预私人的自由。而中国是社会主义制度，最终目标是实现共产主义社会，实现共同富裕，所以对于中国来说，公有制、平等正义才是普遍真理。而由于人类的劣根性，想要真正实现社会公平，必须要政府的干预。就像汉密尔顿所说的：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”［11］中国若要实现公平正义，必须依赖政府坚实地推行社会主义制度。制度是推动社会公正的原则要求和根本保障，社会根本制度的公正与否对其他各种具体制度有着决定性的重大意义。就我国的基本制度而言，以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，为社会主义初级阶段实现社会公正奠定了坚实的经济基础和物质基础；以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，为社会主义初级阶段实现社会公正提供了重要前提和基本保证；人民民主专政的国家政权和人民代表大会的根本政治制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度以及民族区域自治制度，为制定统一的社会公正标准和实现社会公正提供了政治前提和根本保证［12］。

（二）东方价值观中对公平正义的追求

中国传统文化和西方价值观最大的一个区别就是，西方更推崇的是自由，而中国更追求的是公平。很显然，尽管我国古代历来是不平等的，有的只是“君君臣臣”的等级观念，但是广大群众和有识之士对于公平正义的追求却一刻都没有停止过。春秋时期，孔子就曾提出：有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安；近代的康有为在《大同书》中描绘了一个“人人相亲，人人平等，天下为公”的理想社会；而近代轰轰烈烈的太平天国运动，更是对“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不保暖”的理想社会的一次尝试；“五四”运动带来的平等观念更是深入人心，在革命时期，平等最能号召人们起来革命……建国后，毛泽东时代更是进行了人民公社制度等平均主义的尝试；改革开放后随着经济的迅速发展，全国人民对于公平的关注更是日益增加，就像温家宝总理说过的那样：“在我看来，公平正义比太阳还光辉。”

（三）马克思公平观的天然优越性

与以往任何理论的不同之处在于，马克思主义第一次把公平正义的实现建立在辩证唯物主义和历史唯物主义的科学基础之上，指出私有制和阶级剥削制度是社会不公正的根源。马克思在《哲学的贫困》中，意识到了公平与平等之间的区别：即资本主义社会通行的等价交换原则是一种公平的分配原则，但是这种公平原则带来的是资本主义社会中阶级之间的不平等和社会的不和谐。马克思说：“生产者的权利是同他们提供的劳动成比例的；平等就在于以同一尺度——劳动来计量。”这无疑也包括“公平”的含义。他区分了“劳动”与“劳动力”这两个范畴并揭示出剩余价值规律之后，认为平等就是要消灭阶级差别。马克思在《哥达纲领批判》中认为，在共产主义社会第一阶段，阶级差别不存在了，所有的劳动者的权利是平等的，但是在分配中只能以“劳动”作为同一尺度来进行分配，即它通行的仍然是等价交换中的公平原则。由于劳动者存在着难以避免的个人天赋和能力的差异，分配的结果在事实上是不平等的。这种分配方式，一方面，劳动者的权利是平等的；另一方面，这样一种以等量劳动与等量劳动相交换的分配是公平的分配。但是，还必须在个人消费资料分配前作必要的扣除，为社会全体成员提供公共产品和保险基金，为丧失劳动能力的人提供社会福利和社会救济，以实现社会公平。马克思的这一重要思想，既强调了劳动者应该各尽其能、各得其所，又强调了在社会公共产品和社会福利的分配上社会成员应该共同建设、共同享有。这就是马克思主义的社会公平正义观［13］。

（四）效率与公平的辩证统一

在西方自由主义者看来，公平和效率历来是不可调和的非此即彼的博弈关系。但是，公平和效率的辩证统一却是中国特色社会主义公平观的基本特点。在以往的发展过程中，我们总是把效率与公平对立起来看待，认为必定有一方需要优先发展，但是如果站在人的实质自由实现的角度看和谐社会的公平与效率，则能将两者有机地统一起来。另外，社会主义的本质要求“解放生产力，发展生产力”是强调效率，“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”则是体现公平原则。社会主义本质要求，公平与效率必须是统一的。

四、中国特色社会主义公平正义实践过程中的不足

诚然，中国特色社会主义公平正义理论在实践中也显示出了种种不足。例如国内部分地区片面追求GDP增长，忽视社会公平和对自然资源的节约和保护；与发展相关的各种配套的公共设施发展相对缓慢，无法满足人民的要求；社会缺乏良好的诚信机制等等。阿玛蒂亚·森的理论可以带来些许启示，他认为，经济发展就基本性而言是自由的增长，发展是由自由的扩展所组成，人们生活质量的衡量标准是实质自由而不应该是财富，发展可以看作是扩展人们享有的真实自由的一个过程。

另外，在民主行政方面，我国几乎处在一个空白领域。我国是人民民主专政的社会主义国家，“民主”对国人而言并不陌生。但以往所说的民主一般总是限于政治民主，未提行政民主［14］。真正地实现社会公平正义，必然需要民主的行政来实施。所谓民主行政，指作为行政主体的少数人所从事的行政，是按一定的行政法规，在人民的同意和委托、监督和制约之下，代表人民利益所行使的管理，行政职业向社会开放，行政决策按一定的科学程序进行等。当然，我们所谓的民主行政不仅需要政府自觉保障公民的政治权利、追求程序民主、党政分开、依法行政等等，更重要的是要在全社会培育起公民的法治意识、民主意识和政治责任感。

世上没有完美的理论，中国特色社会主义公平正义理论尽管存在种种不足。但是不可否认，在功利主义横行的今天，以公平正义为追求的中国特色社会主义公平正义理论，正如一盏明灯，照耀着人们的良心。●

［1］丁煌.西方公共行政管理理论精要［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.283.

［2］孙柏瑛.公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述［J］.国外社会科学，1995，（6）.

［3］顾家慧.西方公共行政的价值演变分析——兼谈对中国行政改革的启示［J］.甘肃社会科学，2002，（3）.

［4］丁煌.寻求公平与效率的协调与统一——评现代西方公共行政学的价值追求［J］.中国行政管理，1998，（12）.

［5］顾素.罗尔斯：正义与自由的求索［M］.沈阳：辽海出版社，1999.3.

［6］（美）弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：人民大学出版社，2003.108.

［7］［14］陈虹.新公共行政学对中国行政改革的启示［J］.湖北社会科学，2003，（10）.

［8］卡尔·波普.开发社会及其敌人（第二卷）［M］.北京：中国社会科学出版社，1999.219.

［9］卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1996.36.

［10］张凤阳.政治哲学关键词［M］.南京：江苏人民出版社，2006.50.

［11］（美）汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集［M］.北京：商务印书馆，1995.264.