失地农民可持续发展存在的问题及对策

高晓春，齐冬红，王建立

（唐山学院 社会科学部，河北 唐山 063000）

失地农民可持续发展存在的问题及对策

高晓春，齐冬红，王建立

（唐山学院 社会科学部，河北 唐山 063000）

目前，失地农民可持续发展问题已成为我国最大的社会问题之一。主要存在失地农民社会保障不到位、生活水平有所下降、再就业难度加大、社会隐患增多等问题。可通过采取增强法治思维、建立合理的补偿机制、拓展就业渠道等途径，解决失地农民可持续发展问题。

失地农民；可持续发展；征地补偿；社会保障；再就业

失地农民是随着我国城市化进程和小城镇建设的进一步发展，基于城市建设需要，因耕地被征用而失去土地的农民。而失地农民问题是我国城市化、工业化进程中的一个长期存在而无法回避的问题。中国社会科学院发布的《2011年中国城市发展报告》指出，我国失地农民的总量已达到4 000万－5 000万人左右，仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。这些农民离开了赖以生存的土地，也失去了安身立命、生存发展的就业岗位。改善失地农民的生活状况，实现失地农民可持续发展已成为各级政府特别亟待解决的问题。

一、失地农民可持续发展存在的主要问题及原因分析

（一）存在的问题

1. 社会保障不到位

土地被征用后，就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，养老、医疗、失业等方面社会保障基本上由农民自行解决，即便有，其保障的水平和层次也非常低。养老问题基本延续了我国传统的儿女养老模式。医疗方面，由于城乡二元结构，城乡医疗条件和医疗水平存在很大的差异，加上我国农村陈旧的医疗保健意识，使失地农民患病后不敢也不能得到及时有效地就治，极易造成小病拖成大病、重病，出现因承担高额的医疗医药费用而“因病致贫、因病返贫”的情况。

2. 生活水平有所下降

从目前情况看，现阶段多数失地农民生活和生产都遇到了程度不同的困难，生活水平有所降低。很多人都不愿意完全离开生养他们的土地，对原居住地有着天然的感情和依赖。从身份看基本上还是农民，既享受不到国家的惠农补贴，同时也享受不到城镇居民的社会保障。失地后，他们的日常生活、子女教育、医疗、保险等开支都相应增加，生活压力随之增大。

3. 再就业难度加大

虽然各级政府都在想方设法搭建就业平台，提供就业岗位，开辟就业门路，积极创造条件帮助失地农民实现再就业。但这个群体普遍存在“三低”现象，即受教育程度低、文化素质低，劳动技能低。由于习惯闲散的农村生活方式，难以适应城市生活和市场竞争。部分失地农民对政府和集体存有“等、靠、要”的思想，在就业时就会出现“高不成、低不就”的现象。同时，失地农民在与城市下岗工人、大中专毕业生和返乡农民工的就业竞争中，基本处于劣势，再就业难上加难。这些都成为失地农民再就业的障碍。

4. 社会隐患增多

大批失地农民如果得不到“可持续生计”，必然成为社会的隐患，成为不稳定的因素。失地农民的收入来源主要有这四种：土地征用的补偿费、经商、务工以及房租。由于缺乏就业和创业能力，部分农民失地后就处于坐吃山空的状态，未来生活极不稳定。因此，一旦土地被征用，这些失地农民就会陷入务农无地、就业无岗、社保无份的尴尬境地，成为徘徊在城市边缘的新的弱势群体。近几年来，失地农民因生活问题、强制甚至暴力征用拆迁问题、土地征用补偿款分配纠纷问题、经济建设环境问题上访的事件有所增多。

（二）原因分析

1. 征地补偿费用过低

土地征用在我国主要是指国家为了公共利益的需要将集体土地转为国有土地并给予一定补偿的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。可见，征地补偿费用偏低，失地农民难以可持续发展，成为普遍的问题[1]。

2. 社会保障缺位

这些年，随着失地农民的日趋增多，国家已相继出台了一系列的保障措施，基本建立了包括新农合、新农保以及社会救助的保障体系。但已有的保障项目、待遇水平仍然比较低。而且，发达地区和欠发达地区之间社会保障项目的差异也很大。一些欠发达地区农村社会保障制度建立的时间比较晚、发展的基础比较薄弱、保障项目不太健全，保障覆盖面比较窄，保障能力和保障水平都比较低。

3. 就业培训欠缺

当前，由于受到设施、场地、师资不足等的限制，社会上很多技能培训学校都把培训放在了课堂上，培训内容既不符合失地农民自身的需求，也不符合市场经济的要求，更缺乏实践操作能力的训练，导致培训的针对性和实效性欠缺，培训内容与企业的用工需求不能实现有效的对接，企业招不到合适的工人，失地农民找不到理想的工作和就业岗位。

4. 失地农民自身的问题

失地农民失地前主要生活在农村，以从事农业生产为主，小农意识强烈，思想观念陈旧，劳动技能不高，环境适应能力较差，喜欢自由散漫和无拘无束的生活。受落后生产方式的影响，很难适应社会化大生产的节奏和企业严格的规章制度管理。

二、解决失地农民问题的对策

1. 增强法治思维，提高法制化建设水平

我们认为，法律意识淡薄、法制化建设滞后是导致失地农民利益难以得到保障的首要原因。一方面，一些地方政府在征地过程中缺少法治思维，忽视甚至是漠视了农民对征地的知情权和依法获得补偿安置的权利。另一方面，由于相关的法律条文规定不够完善、相关的司法解释不够清晰，农民在土地被征用后，相关的生活保障不能够及时落实到位。另外，由于征地补偿费用大多采取层层下拨的方式，所以在各个地方都不同程度地存在着征地补偿费被拖欠、截留乃至挪用的现象。

解决这一问题，我国可以借鉴一些发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利和义务，限制征地过程中政府的自由裁决权，建议全国人大和各省、市、自治区尽快制订失地农民社会保障法律和法规，实现征地过程公开、公平、公正。同时，建立健全监督机制，加大政务公开和财务公开的透明度，及时将涉及农民切身利益的补偿资金标准额度进行公示。另外还需要强化对征地费使用情况的监督检查，追踪每位农户征地补偿费用的到位情况，避免出现补偿费被瓜分或被截留的情况。

此外，应提高法律意识、增强法治思维，摒弃那种所谓的集体主义思维，打着维护国家利益和集体利益旗号而任意剥夺个人的合法权益，切实依法保障失地农民的权利。同时，各级政府工作人员要践行科学发展观，以人为本，增强群众观念，充分考虑失地农民的权益保障。另外，还要做好宣传工作，提高群众对征地工作的认知度和支持度，为被征地农民社会保障制度的实施创造良好的社会舆论氛围。在努力做好自身工作的同时，各级政府还应加强对失地农民的政策和法律引导。通过各种媒体，采用群众喜闻乐见的形式，指导失地农民学习《土地管理法》《社会保障法》等相关法律知识，培育和增强权利意识，自觉维护自身的合法权益。

2. 建立合理的补偿机制，完善社会保障体系

农村土地征用问题的出现，是城市化和工业化加速发展过程中的必然产物。土地征用过程中一方面会产生大量的失地农民；另一方面由于城市化加剧会导致对土地的需求不断增加，进而会不断抬高土地的价格。这样一来，失地农民的产生过程与土地的增值过程必然是同步的。针对这一情况，政府可以通过土地增值的转移支付来解决失地农民的可持续发展问题。一要出台相关政策法规适当调整和提高土地补偿费。目前，我国《土地管理法》规定的征地补偿标准相对固定，与社会经济发展极不相适应。没有考虑土地改变农业用途后的收益和价值增值，以及市场供求等因素。因此，有必要出台相关政策法规对征地补偿的项目和标准及时进行进一步调整。这个标准既要考虑土地自身的产出问题，还应考虑作为农民安身立命之所的土地为农民能够提供的未来养老、医疗保障、失业保障等的利益[2]。二要进一步探索多元化的土地补偿方式。现在多数地区大多采取的是货币一次性的补偿方式，但这种补偿方式很容易造成失地农民自身的短期行为，也为可持续发展留下了隐患。有的农民一次拿到几十万甚至上百万元现金，一夜暴富，挥霍浪费。同时，各地区由于经济社会发展水平不同，农民的物质条件、生活习惯和文化素质等差异较大，其对征地补偿需求也不尽相同，因此，应采取多元化的补偿方式来适应失地农民的不同需求，增加失地农民选择机会，维护失地农民的长远利益[3]。三要加大对征地补偿费的监管力度。针对土地补偿款的发放，相关部门要严格按照有关政策要求，公正有序发放，确保补偿款按时足额拨付，及时发放到位，坚决杜绝截留挪用土地补偿费，维护好失地农民的合法权益。

同时，应健全完善社会保障体系。从长期的发展来看，建立健全失地农民的社会保障体系，解决农民的养老、医疗、就业等问题，是保障失地农民可持续发展的根本举措。一要建立失地农民最低生活保障制度，一部分地区尝试将失地农民最低生活保障与城镇居民最低生活保障相结合，构建“城乡一体化的最低生活保障制度”，为解决这一问题提供了一个很好的思路。二要建立失地农民养老、医疗等社会保障机制，逐步消除城乡二元结构，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现失地农民社保、医保与城镇社保、医保的有效对接，切实改变现实存在的失地农民与城市居民社会权益不对等的状况。目前新农保与新农合的筹资机制包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分。我们建议，不管实行什么样的保障方式，个人缴纳部分和集体补助部分进入个人账户，政府承担部分进入统筹账户，提取的风险基金进入风险基金账户。三个账户要真正做实，资金足额到位，分别管理，不能混淆，更不能搞“空账”。

3. 加强就业培训，拓展就业渠道

解决失地农民的生活保障问题，最根本的途径是要提高失地农民的就业率，实现最大范围的就业。一要加大就业服务，利用和整合现有的社会资源，利用现有的培训机构和培训基地，大力实施就业技能培训，提高失地农民劳动素质和劳动技能，增强其就业竞争力。二要采取多种方式扶持有条件的失地农民自主创业，多方位拓展他们的就业渠道。对自主创业的失地农民，要尽快出台一些相关的优惠政策，在税收、场地、贷款等方面给予相应的优惠，积极拓展失地农民用于生产经营的场所和空间，尽力为失地农民自主创业提供便利，缓解公共就业压力。三要建立起覆盖面广、资源共享的劳动力市场供求信息网络，为失地农民提供高效便捷、服务优质的市场化就业平台。同时，还要充分利用现有的劳动力市场和职业介绍机构，为失地农民的就业提供信息，应强化社区、街道的帮扶作用，拓展失地农民的社交网络，增强其社会归属感和城市身份认同感。

[1] 张连民.我国农地征用中对农民利益保护的法律思考[J].法制与社会,2012,32:87-88.

[2] 何雄浪,何思妤.新形势下我国失地农民问题探讨[J].湖北经济学院学报,2011(3):60-61.

[3] 白冰.如何进一步完善土地征用制度,合理保护农民权益[J].华北国土资源,2012(5):119-120.

（责任编辑、校对：韩立娟）

Problems and Solutions on Sustainable Development of Landless Peasants

GAO Xiao-chun, QI Dong-hong, WANG Jian-li

(Department of Social Sciences, Tangshan College, Tangshan 063000, China)

Currently, sustainable development of landless peasants has become one of China’s biggest social problems. The problems of sustainable development of landless peasants are as follows: absence of social security, lower living standards, difficult re-employment, increasing social risks and so on . In order to solve such problems, legal thinking should be strengthened and reasonable compensation mechanism should be established. Meanwhile, sustainable development of landless peasants relies on increasingly improved social security system and more employment opportunities.

land-lost peasants; sustainable development; compensation for land acquisition; social insurance; re-employment

F328

A

1009-9115(2014)03-0136-03

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.034

2013年度河北省社会科学发展研究课题（201303361）

2013-09-26

高晓春（1959-），女，河北唐山人，硕士，教授，研究方向为高校思想政治理论课教学与研究。