论我国城市社区居民自治建设与实现途径研究

金贵宾，王 芳

（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000）

论我国城市社区居民自治建设与实现途径研究

金贵宾，王 芳

（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000）

城市社区居民自治主要以社区居民委员会为核心，发挥其自治功能、协助功能、协调功能。但实践中城市社区居民自治制度存在居委会自治功能弱化、社区居民参与自治意识淡薄、居民委员会与业主自治组织的关系模糊等问题。针对上述问题，必须完善相关立法强化社区居民委员会的自治地位、提高居民参与自治意识、理顺居民委员会与业主自治组织的关系，确保实现真正的社区居民自治。

社区居民自治；居民委员会；基层民主

随着社会的城市化和现代化的发展，城市社区在社会发展中居于越来越重要的地位。发展以城市社区居民自治为特征的城市基层民主，是我国城市经济体制改革和社会政治变革的必然产物。城市社区居民自治在新的形势下面临着新的问题和挑战，成为社会的一大热点问题。

一、我国城市社区居民自治制度的渊源和功能

（一）城市社区居民自治制度的渊源

城市社区居民自治是指我国城区、市镇居民以社区为单位，在党的领导下，自己组织起来，建立社区自治组织，在社区内依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。城市社区居民自治既不是集体自治也不是地方自治，而是以社区居民委员会为核心的有组织的自治。因此，城市社区居民自治的历史在某种意义上也可认为是城市居民委员会基层群众自治发展的历史。城市社区自治制度最初的源头可追溯到1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》，该条例于1990年已被废止。1982年城市居民委员会制度首次写入宪法，宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”中国制宪史首次采用“基层群众性自治组织”对城市居民委员会予以定性。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《城市居委会组织法》），自1990年1月1日起施行。这部法律为我国城市居民委员会的发展提供了制度保障。1999年1月，民政部发布了《全国社区建设实验区工作实施方案》，在全国各城区中选定26个城市社区，开展了社区建设的试点和实验工作[1]。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，从此，城市居民委员会向社区居委会转制，社区居民自治也被作为一项社区建设的原则确立下来。此后，全国范围的社区居民委员会开始大规模的建立。2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，这是第一次以党中央、国务院的名义，对社区居委会建设下发的纲领性文件。可见，城市社区居民自治是我国基层民主政治的一个重要方面，已成为中国政治生活中不可或缺的一部分。

（二）城市社区居民自治制度的功能

1. 自治功能

社区建设的长远目标是实行社区居民自治。《城市居委会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”我国城市社区居民委员会从性质上来说是基层群众自治组织，是国家政权和制度设计的产物，自治功能是其存在的前提。城市社区居委会的工作主要包括自行选举、自行管理社区事务、自行管理社区财务。居民委员会的自治性以居委会工作内容服从居民需要、接受居民监督为前提。自治功能是城市社区居委会的首要功能。

2. 协助功能

城市社区居委会有着广泛的群众基础，是党、政府、群众之间互相联系的纽带。《城市居委会组织法》第二条规定：“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”在日常工作中，城市社区居委会把党和政府的路线、方针、政策以及法律、法规向广大群众宣传，并及时把人民群众的意见反馈给党和政府，还协助人民政府或者其派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。正是由于社区居委会协助政府开展工作，社会的管理工作才能顺利完成。

3. 协调功能

《城市居委会组织法》第三条规定的居民委员会的主要任务之一就是调解民间纠纷。因此，城市社区居民委员会是协调社会矛盾纠纷的权威性组织。居民邻里的关系、家庭内部关系、业主与物业公司的矛盾、居民与社区的关系都是社区居委会协调的主要矛盾关系。居民委员会的调解员通过协调、调解等方式，化解了矛盾纠纷，增强了社区的凝聚力，促进了社区的和谐。由于社区居委会对社区居民的情况比较了解，所以在调解民间纠纷方面社区居委会起到了非常重要的作用。

二、我国城市社区居民自治制度实践中存在的问题

（一）居民委员会自治功能弱化

城市社区居民委员会的法律性质是基层群众性自治组织，不是政权组织，也不是政权组织的下属单位，但是在实践生活中，居民委员会具有“双重代理人”的身份：一是代表国家（基层政权）向居民传递国家意志；二是代表居民向国家（基层政权）表达意见。这种“双重代理人”特质使居民委员会的运作在社区中呈现出了非常特殊的角色，造成居民委员会过度行政化或者“内卷化”，而街道办事处由于工作职能和工作责任的不统一，造成“权责不一”，困扰着“社区制”的发展[2]。居民委员会主要与县、区级政府的派出机关街道办事处接触最多。街道办事处对外代表政府履行各项职能，对其辖区内的社区居委会的工作只是给予支持、指导和帮助。居委会的义务是协助街道办事处开展工作，对居民提出的意见、要求和建议及时向街道办事处反映。当社区的居民会议讨论制定居民公约后，街道办事处是备案机关之一。街道办事处对社区居委会没有任何管理和被管理的关系，只是指导和被指导的关系，工作上的协作关系。但是在实然状态下，两者的关系却不是这样。社区居委会被社区群众形象地称为“政府的嘴和腿”，不仅街道办有工作就布置给居委会，连居委会工作人员也是以街道办为上级，工作标准也以街道办的要求为准。居民委员会忙于完成政府下达的协管任务和交办的工作，使其无暇顾及居民自治工作，严重弱化了社区居民委员会的自治功能。造成这种状况的很重要的一个原因就是居民委员会的工作经费和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级政府规定并拨付。在财政上的隶属性削弱了自治的独立性。

（二）居民参与自治的主体不具有广泛性，自治意识淡薄

扩大基层民主、推进基层民主自治是社区建设的重要目标，必然要求社区成员广泛参与、讨论和决定。目前的社区自治在我国还处于政府倡导和推动阶段，居民的身份正从“单位人”转变为“社会人”，“单位人”对自己的单位有着高度依赖感、认同感，加上社区自治没有给居民带来切身的利益好处，而相应的对社区归属感和社区意识薄弱，这种状况至今仍未消除[3]。现阶段社区居民自治的突出问题是社区居民参与自治的主体不具有广泛性，自治意识淡薄，积极性不高。衡量一个社区建设工作好坏的标准，首要的就是要看各类社会参与主体是否都积极参与社区建设活动。但实际上，参与社区建设活动的大部分是离退休职工，青年人等很少参与社区建设活动。另一方面，在很多居民心中，社区居委会不过是一个帮助人民排忧解难的行政组织，并没有把它看作是实现民主权利的基本自治组织。居民也没有意识到参与社区自治不仅是自己的一项权利，更是自己对社区应尽的一份责任和义务。

（三）居民委员会与业主自治组织的关系模糊

业主自治是近些年来城市化进程的发展和住房制度改革不断深入的重要成果。业主作为消费者群体，通过自治来管理好自己的社区，这种新型的管理模式具有较强的主人翁精神，显示出强大的优势和生命力，是提高城市社区物业管理水平的重要途径。业主自治是私法自治原则在房屋所有权领域中的体现，是依据物权法中的建筑物区分所有权制度设立的。我国的业主自治制度的模式是：业主大会是业主自治的决策机关，维护和代表全体业主在物业管理活动中的合法权益；业主委员会是业主自治的执行机关，负责执行业主自治的重要决策。现行法律只规定了居民委员会与机关、团体、企事业组织的关系，但对居民委员会与其他非政府组织的关系，尤其是与业主委员会的关系没有规定，导致在实践中本应在维护社区居民利益方面都有所作为的双方在实际运作中产生诸多问题。

三、我国城市社区居民自治建设的实现途径

（一）完善相关立法，强化城市社区居民委员会自治主体的法律地位

现行城市社区自治的法律主要是1989年的《城市居委会组织法》。这些法律规定都是宏观的、原则性的，过于抽象，缺乏操作性，并且这部法律是在计划经济体制的立法背景下颁布的。随着社会经济体制的变革，经济和社会环境也相应发生了变化，城市社会管理体制也出现了一些新情况和新问题。面对新的法律实施环境，旧规定已明显不适应社会主义市场经济的发展，社区实际工作中很多问题找不到相关法律依据。因此有必要对《城市居委会组织法》进行修订，强化居民委员会的自治主体地位，明确政府的权限、职责与居民委员会的职责，改变居委会的职能错位和街道办随意下派工作的问题，使居民委员会真正实现居民自治，坚持自我管理、自我教育、自我服务的性质。只有强化居民委员会在社区建设中的主体地位，才能促进居民委员会实现自治功能。

（二）提高居民自治意识，推进参与体制创新

目前，社区居民自治属于政府主导型的社区居民自治。在社区自治发展中，政府的主导作用是不可或缺的强大力量。但是政府的力量毕竟是外在的条件，最主要的还是要靠内在的条件，即城市社区居民自治的广泛参与。传统社会管理体制的影响依然存在，在传统计划经济时期，单位承担了大量的社会职能，虽然经过30余年的市场经济改革，社会成员逐步由“单位人”向“社会人”过渡，单位的社会功能逐步下降，但单位人的社会基础并没有完全消除，人民的经济利益和权益仍和单位发生各种关联。在单位还能发挥主要功能的情况下，居民参与社区事务的积极性必然会受到影响，对社区的参与率必然下降。要想让居民积极参与到社区自治中去，必须要让居民树立主体意识和社区的归属感，意识到自己对本社区建设享有权利和承担义务。当居民感受到社区与其利益息息相关，肯定会主动参与到社区建设中去维护自己的利益。

同时，城市社区自治建设要创新居民参与体制。只有加强社区居民参与制度建设，才能保证居民参与机制更加完善，渠道更加畅通，提高社区居民参与社区事务的积极性。建设和制定完善而有效的居民社区参与制度和政策措施，对培育和提高居民社区参与能力具有基础性的意义，它将为城市居民长期、持续和有效的社区参与提供规范的制度环境和政策支持。城市社区建设促进提升居民参与能力也要通过社区参与制度来实现[4]。例如随着互联网技术的发展，城市社区自治工作也应该与时俱进，建立社区网站，社区依托网络服务，可以在网络上收集社区民意，对居民提出的意见建议进行及时的梳理和反馈，探索网络民主与居民自治的社区管理模式。

（三）理顺居民委员会与业主委员会的关系

业主委员会的出现和运行是完全脱离行政的创新，没有政府的投入和人员支持，完全靠业主自己筹建议事和执行机构，做出决定并执行。在选举业主委员会时，政府有关部门可以提供法律支持、协助召集业主，但是却没有权力承认或者否认业主委员会的选举结果，这是业主自治的体现。在一些大城市的社区基本上都成立了业主委员会，似乎业主委员会的成立对居民委员会产生了一些冲击。但实际上两者在性质、职责和活动重心方面是不同的。根据法律规定，城市居民委员会是承担社区公共事务管理的群众性自治组织，而业主委员会只是物业管理自治，物业管理只是社区事务管理的一部分。社区居民委员会与业主委员会二者成立的依据、职责和权力不同，谁也不能代替彼此。物业管理的职责由业主委员会通过合同的方式转交给物业公司管理。居民委员会的职责则是管理和协调社区居民事务。在物业管理的区域范围内，当社区居委会依法履行自治管理职责时，业主应当接受居委会的管理。另外，两者共同的目标都是服务社区居民，要以此为契机，逐步理顺二者关系，做到共同为居民服务，优势互补、相得益彰。

城市社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，是城市社区建设的直接目标，也是实现基层民主的关键[5]。虽然我国城市社区居民自治建设存在一些问题，但城市社区居民自治是我国未来社区建设发展的必然趋势和终极目标，所以要不断完善城市社区居民自治制度，实现社区真正的居民自治。

[1] 刘务勇,金一兰.我国城市社区民主建设的现状及对策思考[J].贵州大学学报(社会科学版),2011(5):127-131.

[2] 丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究[M].北京:中国经济出版社,2009:31.

[3] 王群.论城市居民委员会自治的角色错位与回归[J].九江学院学报(社会科学版),2011(3):51-55.

[4] 郑卫国.论城市社区建设是发展城市基层民主的重要路径[J].中共成都市委党校学报,2010(2):15-19.

[5] 黄瑞瑞.国家与社会分权视角下的城市社区自治探讨[J].宁波大学学报(人文科学版),2010(1):118-122.

（责任编辑、校对：王学增）

On the Constructing and Realizing Way of Urban Community Residents’ Autonomy

JIN Gui-bin, WANG Fang

(Department of History, Culture and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The urban community residents’ autonomy is the need of the party and state in the leading of city people and a powerful impetus to the city’s democracy. The urban community residents regard community residents’ committee as the core and make use of its autonomous function, assisting function and coordination function. But in practice the urban community residents’ autonomous system has some problems such as the weakening of residents’ committees’ autonomous function, fuzzy relationship between the residents’committee and the owner autonomy organizations. Thus, it is necessary to perfect relevant legislation to strengthen community residents’committee’s autonomous status, to improve residents’ autonomous participation consciousness, to straighten out the relationship between the residents’ committees and the owner autonomy organization and to ensure community residents’ autonomy.

community residents’ autonomy; residents’ committees; grassroots democracy

D912.29

A

1009-9115(2014)03-0139-03

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.035

唐山师范学院城市文化建设与可持续发展研究项目（JD2012-07）

2013-09-23

金贵宾（1970-），男，河北滦县人，硕士，副教授，研究方向为民商法。