驻所检察监督的发展障碍与优化路径

齐冠军，范克欣

（天津市河东区人民检察院，天津300171）

·司法理论与实践·

驻所检察监督的发展障碍与优化路径

齐冠军，范克欣

（天津市河东区人民检察院，天津300171）

在监管场所实行派驻检察，对刑罚执行和监管活动进行法律监督，可以有效维护刑罚执行活动的严肃性，保护被监管人的合法权益，确保刑事法律统一正确实施。但当前派驻看守所检察监督中存在的被动执法、监督机制滞后、监督方式单一、缺乏保障机制等问题，严重制约着检察监督职能的发挥。本文分析了新形势下派驻看守所检察监督面临的困境及工作难以开展的根源，并从完善立法、端正执法理念、创新工作机制、改革机构设置、完善派驻方式、健全硬件保障等方面提出对策。

派驻监所检察；监督职能；规范化

一、问题的提出

驻所检察，是人民检察院为履行对看守所活动的监督职权而在看守所专门设立派驻检察室，对看守所的活动实行法律监督的一种方式[1]。近年来，各级人民检察院认真贯彻落实最高人民检察院《关于加强和改进监所检察工作的决定》，有序推进派驻检察监督工作，取得了显著成效。但从目前来看，驻所检察人员容易与监管场所人员同化，驻所检察人员配置不科学，机制保障不健全，监督的权威性和有效性不足，使得驻所检察监督仍然是检察机关法律监督中的薄弱环节。而在司法实践中，我国监管场所中发生的各种各样、形形色色的死亡事件以及暴力取证、刑讯逼供事件引起了全社会的广泛关注，使公众对监管场所执法人员是否依法行使职权，监管人员是否存在失职、渎职，派驻看守所检察监督职能是否充分发挥产生质疑。面对人民群众关于司法公正和权益保障的新期待，充分发挥检察机关驻所检察监督职能就显得尤为重要。

二、驻所检察工作难以开展的缘由剖析

对当前驻所检察监督在司法实践中运行状况进行理性的思考，客观分析驻所检察室所遇到的难题，从根源上防止死亡事件以及暴力取证、刑讯逼供事件的再次发生十分必要。从目前看，驻所检察工作存在以下几个方面的问题。

（一）立法缺失——驻所检察室权力来源的基础弱

权力必须在法律的范围内行使，这是法治的本质和精髓。而驻所检察监督恰恰因为没有完善的立法而导致权力行使脆弱，主要表现在：

一是驻所检察室的设置无直接法律依据。我国宪法第130条和《人民检察院组织法》第2条规定可以设置专门检察院和派出检察机构，但没有明确规定派出检察院和驻所检察室的组织形式，设置驻所检察室还缺乏直接、明确的法律依据。目前设置驻所检察室的直接依据是最高人民检察院《加强和改进监所检察工作的决定》，该决定规定，对于看守所，由其所属的公安机关对应的人民检察院设立驻所检察室并实行驻所检察。这一规范性文件的法律位阶低，多是原则性规定，未明确规定驻所监督的具体内容，方式、手段等，确保监督的保障机制也比较含糊，不利于驻所检察室职能的发挥。

二是驻所检察室对监管活动的监督缺乏权威而系统的法律依据。对监管活动进行监督是驻所检察室职责的主要部分，但是对监管活动的监督却缺乏权威而系统的法律依据。目前驻所检察室对监管活动的监督仅见于最高人民检察院制定的《人民检察院看守所检察办法》中，作为一个检察系统内部的规范性文件其效力范围是有限的，这给驻所检察室进行执法监督带来了不便，限制了监督作用的发挥。

（二）被动执法——驻所检察室权力执行者的思想误区

执法理念引导着执法活动的开展，树立正确全面的执法理念，执法能力才会得到不断的提升[2]。现阶段，驻所检察室在执法理念上存在不少误区，直接影响着其监督职能的发挥。具体表现在：

1.被动监督。实践中，驻所检察室的办公场所及相关硬件条件都由监管场所提供，而且驻所检察人员与监管人员关系一般比较密切，因此，驻所检察人员一般不会主动对监管场所的监管活动等进行监督。一般情况下，只有监管场所发生重大事故要启动职务犯罪调查或在押人员又犯罪进行调查时，驻所检察人员才会被动地行使驻所检察职权，这点明显与检察机关所享有的法律监督权的特性相悖。

2.维权意识不强。长期以来，受有罪推定传统的影响，不论是普通公众还是执法人员都认为被羁押人员是侵犯国家或他人权利、践踏法律的人，他们的权利不应该被尊重。因此，部分驻所检察人员存在对被羁押人权利保障意识不强的情况，表现为对他们的控告、申诉不予理睬，对他们被监管机关刑讯逼供视而不见等。

3.事后监督。长期以来，驻所检察室开展法律监督的主要做法是“事后监督”，也就是发现了问题再进行监督，要求执法机关纠正违法行为，这种事后监督的方式具有明显的滞后性特征，无法确保监督效果，监督力度不够，无法对监管机关的活动尤其是刑罚变更执行活动进行切实有效的监督。

（三）机制滞后——驻所检察室权力运行的效率差

在派驻监所检察监督环节中，尤其是对刑罚变更执行监督，如减刑、假释和暂予监外执行监督，检察机关面对的是人民法院已经发生法律效力的裁定或决定，以检察监督权制约具有国家强制力性质的法律文书，从形式上说是一种工作的滞后，从本质和实践而言，是机制的滞后。对驻所检察而言，由于受到各种条件约束，其监督权能的行使也受到影响。当驻所检察部门发现监管部门在刑罚执行活动中出现行为违法时，根据法律规定向监管机关提出纠正违法意见，但法律并未明确规定纠正违法意见书的法律约束力，也未规定被监督单位在拒不接受纠违意见以及局部纠正违法行为时应当承担的法律后果。检察机关提出的检察建议和纠正违法意见，是否采纳仍取决于被监督单位对法律监督的尊重，监督权威没有法律保障，使得监督流于形式，检察机关难以有效的履行监督职能。监管机关以法律形式履行职务，具有对抗检察监督的天然优势，这使得驻所检察的监督权能在纠正违法犯罪的功能上表现出一种先天不足。而从司法成本看，监督在体现公正的同时不能实现最大限度的效益性，不利于提高司法效率，司法公正的尺度受到质疑。

目前，虽然随着经济及信息技术的发展，一些有条件的派驻监所检察室已经开始行使现代化的监督手段，引入网络监督和信息化监督管理系统，但是这些派驻监所检察室的数量依然是有限的。传统的监督手段不仅无法应对在押人员日益增多的局面，更无法实现监督的实效。

（四）监督不对等——驻所检察室机构级别的设置低

驻所检察室派驻机构级别与现代法律监督体制要求不相适应。法律监督是宪法和相关法律确立的刚性监督，具有权威性和规范性特点；现代监督体制要求上级机关对下级机关实行纵向监督和同级机构之间实行对等平行监督[3]。目前，大部分基层人民检察院的派出机构未单设，派驻人员职级低下，与所派驻的监管单位相差甚远，在权力本位思想支配下，被监督者对监督者形成了居高临下的态势，始终成为制约监所检察工作开展的老大难问题。

（五）监督方式单一——驻所检察运行模式的弊端

检察机关对监管场所一般实行派驻检察或者巡回检察方式。就基层人民检察院而言，以派驻检察方式居多，这种运行模式的弊端也较为突出，一是派驻人员少，而工作任务非常重，其结果是驻所检察人员忙于应对日常繁杂的各项检查、统计报表等工作，难以有效地按照执法规范要求开展专项检察工作。二是工作方法不够新颖，工作不够深入，面对监管场所不断出现的新问题，沿用多年的填日志、写报表静态监督方式已远不能满足监管工作的新要求。三是上级人民检察院虽然对下级人民检察院具有业务指导职能，但因不经常深入基层一线，很难做到实时、有效指导，大部分停留在事后指导层面。

（六）派驻职能繁杂——驻所检察职能操作层面的现状

按照《人民检察院看守所检察办法》第3条规定，人民检察院看守所检察主要有七项职能，既有对监管活动、执行刑罚活动和羁押期限的合法性监督职能，又有受理举报控告申诉、对职务犯罪侦查、罪犯又犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉职能，其执法和监督职责涵盖刑事诉讼各个环节。而随着形势发展，对事前监督和同步监督的要求高，工作量急剧加大，驻所检察工作人员人手不足，根本无法顾忌监所检察的方方面面工作，往往造成顾此失彼的结果。监督职能繁杂，要求检察人员具有复合型的知识结构和司法实务能力，但是实践中监所检察工作人员的综合素质还难以在短时期内满足全面履行派驻检查监督职能的要求，同时部分派驻检察人员监督理念偏差，派驻监所检察室有时候围着监管场所转，过于注重协调配合，监督失之于软。

（七）缺少保障机制——驻所检察人员容易被监管单位同化

当前，派驻机构保障体制与法律监督要求不相适应。派驻监所检察机构缺乏独立的物质保障，大部分基层检察院驻所检察室不具备相对独立的办公场所，多是借用监管场所部分公办楼办公，有的检察室办公所需日常经费，甚至有些驻所检察人员的餐费、通讯费、交通补助费等补助也由被监管单位提供，这种物质保障上的依赖性，就会产生利益的同一性，独立物质保障的欠缺，削弱了派驻检察监督的实效，与法律监督权的独立性、中立性、公正性相违背。只有在物质保障上摆脱对监管机关的依赖，驻所检察监督才能有效的发挥。驻所检察人员与监管人员交往过多，关系密切，容易形成熟人关系，久而久之就容易产生驻所检察人员不愿监督、不敢监督和监督不力的问题。

三、加强驻所检察职能的几点设想

随着法治的不断完善，法律监督对于规范诉讼程序，保护当事人权利起着至关重要的作用，在开放、透明、信息化条件下，监管场所发生突发事件或重大事故后，检察机关担负法律监督的派驻看守所检察部门如果没有及时处置或处置不当，容易引发舆论和媒体的议论与猜疑，并在一定程度上影响检察机关的执法公信力，削弱司法和法律的权威。

（一）完善授权驻所检察的立法

立法的缺失不仅使驻所检察的权能受到贬损，而且严重阻碍着驻所检察工作的深入发展。为此，有必要通过修改《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等方式、明确派驻看守所检察室的合法地位，为驻所检察室开展法律监督工作提供位阶更高、效力更强的法律依据。新刑事诉讼法全面加强了诉讼监督，修订后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》则针对以往人民检察院内部刑事执行监督职责分散、职责不明的状况，在对新刑诉法新增的刑事执行监督职责进行分工时，明确将刑事执行监督职责（包括对死刑、监禁刑、社区矫正、资格刑、财产刑等全部刑罚执行活动的监督，对拘留、逮捕、指定居所监视居住等刑事强制措施执行活动的监督，对特殊刑事处遇措施即强制医疗执行的监督等）统一交由监所检察部门承担，使传统的监所检察部门成为名副其实的刑事执行检察部门[4]。这些改革，在法律修正时应考虑吸收。

（二）树立主动监督的执法理念

充分发挥派驻看守所检察职能，必须通过进一步规范驻所检察人员的执法理念、执法行为、提高人员素质等途径进行。一是规范执法理念，牢固树立保障被监管人合法权益的理念，彻底转变被动监督的思想。根据新修订的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，监所检察应树立大刑事执行监督的工作理念，既要对刑罚执行活动开展监督，又要对刑事强制措施执行活动（包括看守所执行拘留和逮捕的羁押监管活动、指定居所监视居住执行活动）监督以及特殊刑事处分措施执行活动（对精神病人强制医疗的执行活动）的监督。检察权必须严格依法正确行使，既不能滥用职权，也不能玩忽职守，监所检察部门应依法全面对刑罚执行和监管活动行使监督权，不能出现不作为、选择性监督，甚至被监管场所同化问题。加强对被监管人员法律权益的保护，重点对限制犯罪嫌疑人、被告人辩护律师会见权、体罚、虐待被监管人，滥用刑具，违法禁闭等违法行为开展监督纠正工作[5]。同时为切实发挥派驻看守所检察职能，还可以主动查办看守所内职务犯罪，以办案促监督，提升派驻监督的水平和质量。二是按照各项工作要求，规范监督活动。全面规范地填写看守所检察相关的志帐表，统一规范派驻监所检察室标牌和检察官信箱的规格制式，统一规范各监管场所的检务公开栏规格和内容。三是在开展日常执法监督工作的基础上，开展羁押期限、交付执行、刑罚变更执行等系列专项检察活动，做到日常检察与专项检察有机结合。

（三）加大信息化投入

加强驻所检察信息化建设是科技强检的重要组成部分，也是检察工作改革的重要内容。加强驻所检察室信息化建设的目的是使派驻看守所检察监督实现由静态监督到动态监督、由事后监督到事中、事前监督、由结果监督到诉讼过程监督的飞跃，使驻所检察人员能够对监管场所进行全方位、适时、实时监控，对情况的了解从被动到主动、从间接到直接、从幕后到台前，实现即时监督。为实现这一目标，必须扎实推进监督手段的信息化，实施“两网一线”工程，实现驻所检察室与看守所监控系统和信息系统联网，驻所检察室网络与检察系统专网相连，依靠科技手段实现监所检察监督和自身监督。目前全国已有2362个派驻检察室已实现信息数据交换，1316个派驻检察室实现监控联网且可播放储存；1854个派驻检察室已实现与检察专线网联网。2009年底，为推动派驻检察室和看守所监控联网建设，最高人民检察院和公安部联合下发通知，进一步强化了派驻检察部门对监管部门的动态监督。通过信息化建设，驻所检察室可以实时无间断获得监管场所的信息数据和监控图像，在押人员的基本情况、羁押期限等执法数据可自动统计处理。派驻检察部门获得数据图像，可以播放或者存储，与传统派驻检察人员手抄、眼盯的工作模式相比，科技信息手段助推派驻检察部门对监管场所实现无监管盲区无时空缝隙的监督。信息化手段的运用，可以充分切实保障被监管人员的合法权益，严防类似“躲猫猫”事件的发生，能有效预防和减少监管违法现象的发生[6]。

（四）创新派驻工作机制

驻所检察室必须紧密结合当前监管场所和监所检察的新形势，不断创新工作机制，提高驻所检察工作水平。一是规范被监管人死亡事件检察工作机制。明确被监管人死亡事件发生后检察机关介入的程序、善后处理及提出纠正意见等各项规定；二是建立利于信息化手段辅助办案的机制。驻所检察室在对刑罚执行和监管活动监督时，可以通过网络监控录像系统深挖监管人员职务犯罪案件线索，及时完善视听资料；三是建立定期与不定期巡视检查机制。做到随时可以进入监管场所进行检查；随时可以找监管民警和被监管人员谈话，随时了解情况；可以查阅、摘抄、复制或者要求监管机关提供相关的文件和材料[7]，确保驻所检察监督及时准确。四是建立纠正监管活动违法的长效工作机制。建立健全被监管人员权利义务告知制度，涵盖被执行程序每次的发生和变化的情况；完善检察官定期接待、会谈、受理申诉、回访的工作制度，畅通利益诉求表达渠道，完善权益保障，解决合理诉求，维护被监管人的合法权益；建立“牢头狱霸”信息库和预防制度。“牢头狱霸”在监所内的多表现为多次犯罪、羁押时间较长人员，暴力性犯罪的人员，良好的经济条件以及与监管干警有联系的人员。对此应该全面掌握在押人员信息，建立信息库，对具有以上特点的被监管人员应该密切关注，此外还可以有针对性地提出监管措施，比如建议实行在押人员轮流值日、睡觉铺位轮换、定期调换监房、伤痕鉴定等制度，杜绝“牢头狱霸”现象的产生。

（五）改革派驻检察机构设置

监督不对等问题可以说是全国监所检察工作普遍面临的问题，也是多年来困扰着监所检察工作的顽症。2009年北京市人民检察院在深度调研的基础上，将全市基层检察院派驻监所检察室机构单设，监所处处长和驻所主任按副处级领导职务配备，这项改革措施，解决了对等监督问题，优化了工作格局，提升了检察官的职级待遇，也增强了驻所检察的实效。将派驻监所检察室机构单设和提升驻所主任职级，可以说彻底解决了以往监督不对等的问题，整合了监所检察资源，激发了监所检察干警奋发进取的工作热情，强化了监督权威，在“治标”上有了新突破。但笔者认为，机构单设和职级提升虽然给监所检察工作提供了一个良好的发展机遇，但派驻监所检察工作并不会因此而必然有质的飞跃。因此，体制改革后的监所检察部门还要处理好监所处与派驻监所检察室之间领导与被领导的关系问题，监所处要通过业务的管理和指导体现领导与被领导的关系，从而实现整合监所资源的目标，而不是削减监所部门的力量。

（六）完善派驻检察方式

基于上文提到的派驻监所检察方式的种种弊端，笔者赞成实现本院派驻检察与上级人民检察院巡回检察同步进行的监督方式。上级人民检察院根据人员和区域特点，在基层人民检察院派驻监所检察的基础上，由上级人民检察院进行巡视检察。这种监督模式，可以解决驻所检察机构与监管机构同化的问题；还可以有效整合现有驻所检察资源，解决一些基层驻所检察部门工作薄弱、监督乏力，上级部门不能有效地发现下级部门工作弊端等问题，从而实现优化配置，形成监督合力[8]。自2012年以来，全国检察机关对约400个监管场所实施巡视检察，既可以对派驻监所检察工作开展情况以及履行法律监督职责情况及时检查、及时掌握，及时提出指导意见；也可有效掌握监管场所对刑罚执行和监管活动执行情况。通过巡视检察，可以督促监管机关整改纠正违法行为，查处了多起监管人员职务犯罪案件，取得了较好的法律监督效果。

（七）健全硬件设施保障

对监管单位物质上的依赖，一定程度上制约了驻所检察工作独立、客观开展。近年来，检察机关开展的“两房”建设使得全国各地检察机关的办公、办案条件均有了质的提升，这给加强驻所检察提供了一个借鉴。作为检察机关唯一的派出机构，应当将“两房”建设工作延伸至派驻机构，在监管场所内建立检察机关的办公、办案区，保障充足的办公条件，融检察机关相关职能于一体，彻底脱离对监管场所的物质依赖，确保独立行使检察职能，理直气壮开展执法监督。根据《检察业务费开支范围和管理办法的规定》《全国检察机关基础设施和科技装备建设十二五规划》以及推动司法改革的新要求，逐步实现省级以下检察机关人财物统一管理。可以将驻所检察机构的办公经费、交通工具，通讯设备等详细立项,纳入财政保障范围；驻所检察机构办公、办案、专业技术用房列入人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准,纳入地方看守所、监狱、劳教所建设项目范畴。

[1]白泉民.监所检察“四个办法”[M].北京：中国检察出版社,2009.135.

[2]曾厚强.检察机关的执法理念与法律监督能力[J].检察实践,2005，（3）.

[3]罗伟.派驻监所检察存在的问题及对策[N].检察日报,2006-08-25（03）.

[4]周伟.刑事执行检察:监所检察理论与实践的发展[J].国家检察官学院学报，2013，（7）.

[5]袁其国，顾永忠，张建伟.修改后刑诉法视野下的监所检察[J].人民检察，2012，（13）.

[6]周伟.刑事执行检察:监所检察理论与实践的发展[J].国家检察官学院学报，2013，（7）.

[7]候国云.刑罚执行问题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2005.353.

[8]白泉民.监所检察实务与理论研究[M].北京：中国检察出版社,2009.163-164.

The Study on the Obstacles and Resolution concerning Procuratorial Supervision in the Detention Center

QI Guan-jun，FANKe-xin
(People's Procuratorate of Hedong District of Tianjin,Tianjin 300171,China)

The procuratorial branch in detention center carrying on legal supervision on the punishment execution and supervision activities is an effective way to maintain the seriousness of the enforcement of punishment,to protect the prisoners'legal rights and interests,and to carry on the judicial law correctly.However, some problems in the procuratorial system restrict the supervision to play its full role at present,including passive enforcement of law,the supervision system being lagging behind,and being short of protection system. The author analyzed the difficulties and causes whythe work cannot carryon under the newcircumstances and put forward some suggestions and countermeasures in terms of the improvement of legislation,establishing the correct concept of law enforcement,mechanism innovation and reform of institutional setup,improving stationed wayand sound hardware protection.

procuratorial branch in detention center;supervision;standardization

D925.2

A

1674-828X（2014）03-0091-05

（责任编辑：张颖）

2014-03-21

齐冠军，男，天津市河东区人民检察院检察长，主要从事刑法学和刑事诉讼法学研究；

范克欣，男，天津市河东区人民检察院反贪局助理检察员，主要从事刑法学和刑事诉讼法学研究。