创新社会治理下的辅警法制化问题探析

郑晓萍

（天津公安警官职业学院工会，天津300382）

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创新社会治理下的辅警法制化问题探析

郑晓萍

（天津公安警官职业学院工会，天津300382）

十八届三中全会提出创新社会治理，在社会治理各项事务中辅助警察发挥着非常重要的作用。建设辅警队伍体现创新社会治理的深刻内涵。建设辅警队伍是创新社会治理的有效形式。但当前辅警队伍存在法律地位缺失、公权私用乱象频发、统一的招录制度缺失、教育管理制度缺失、待遇晋升制度匮乏的现实问题，需要通过明确法律地位、确定法律职责、法制化准入机制、教育管理、待遇发展，实现创新社会治理背景下的辅警法制化制度建设，构建和谐警民关系。

辅警；创新社会治理；公权私用；准入机制；法制化

党的十八届三中全会提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。在社会治理各项事务中最为重要的行政机关即国家公安机关承担着重要任务。而作为公安机关任务直接执行者的警察发挥着重要的直接作用，无论是维护社会治安还是虚拟社会管理均需要警察的作用。社会事务的繁琐复杂和警察人数的有限，导致实际社会治理事务中警力严重不足。为解决警力不足的实际问题，辅警队伍应运而生。

辅警队伍既不同于行政体系构架中的正式在编警察，也不同于提供物业服务的物业公司中的保安人员。这类组织及其队伍的管理需要建立在社会治理体制机制创新的基础之上，使其在流动人口服务管理、社会治安综合治理、虚拟社会治理、社会危机管理等方面更好地辅助公安机关进行工作，更好地为社会和人民服务，更好地构建和谐警民关系。

一、创新社会治理下的辅警作用

创新社会治理是在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会治理的相关理念和规范，研究并运用新的社会治理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会治理机制和制度，以实现社会治理新目标的活动或者这些活动的过程[1]。创新社会治理关键在于管理方法的创新，对于警力严重不足的警察队伍来说，辅警工作亦是公安行政工作创新的一种有效形式。

（一）建设辅警队伍体现创新社会治理的深刻内涵

创新社会治理的内涵体现在广泛的公众参与。构成辅警队伍的主要人员来源于社会群众，包括大学应届毕业生以及待业青年还有下岗再就业人员，辅警队伍能够积极吸纳社会力量，有效地体现了公众参与。随着创新社会治理工作的不断深入，侧重社会协同、加强公众参与是社会治理创新的必由之路。辅警队伍来源于广大社会公众，辅警队伍的构建体现公众参与，体现社会管理创新的深刻内涵。

（二）建设辅警队伍是构建和谐警民关系的有效形式

警民关系是政民关系的重要组成部分。公安机关是党和政府的重要部门，是重要的行政机关，公安机关承担着繁重的社会管理任务。随着改革的深入进行，民众的权利意识日益觉醒，法治观念普遍增强，对行政执法规范性合法性要求日益提高。构建和谐警民关系是公安工作的指南针。民众的安全感和满意度，是反映一个地方公安机关工作和队伍建设的“晴雨表”，是评价民警工作成绩的最根本的指标。构建和谐警民关系是警务工作的永恒主题和社会基础，在促进和谐社会建设当中具有重要的作用。

立足于社会治理，构建和谐警民关系的视角，辅警队伍不仅仅是一支在警务实战中发挥重要作用的警察辅助力量，还是社会治理领域的基层辅助执法力量和公益社会服务力量，更是维护和谐警民关系的中坚力量。

辅警队伍来源于广大人民，一方面具有普通民众的身份，另一方面在实际从事行政行为过程中可以较为深刻地理解警察工作的复杂与辛苦。这种双重身份既可以保证在执法过程中立足于维护普通民众的利益，促进和谐警民关系发展，同时又能够为警察做宣传，当民众抱怨警察工作时，辅警同志能够做正面引导和宣传，树立积极的警察形象，成为警察队伍有效的发声器，因此辅警队伍是维护警民关系构建和谐警民关系取得双赢的有效做法。

二、辅警法制化制度缺失分析

在创新社会治理背景下，政府必然向服务型政府和法治政府转变，作为政府承担大量行政执法工作的举足轻重的公安部门，面临更多新任务。但警察人力严重不足是事实，各种恶性袭警事件频出，警察个体负面新闻的报道，公众反感警察的负面情绪等都造成恶劣的警民关系，影响和谐社会的构建。为解决警力不足的实际问题，辅警队伍成为警察机关执行警察任务的重要辅助力量。但是，辅警队伍在构建之初本身存在法律地位不明、称谓混乱、进退频繁等问题，执法过程中缺乏明确的法律、法规依据，辅警违法乱纪行为频发，造成恶劣的社会影响，连带也损害了警察机关的社会形象，成为影响警民关系的因素之一。

由于辅警的法律地位及职责范围没有明确的法律规范，致使以下问题在辅警队伍建设中长期存在：

（一）法律地位缺失

尽管辅警队伍实际承担了大量的警务活动，但辅警的法律地位在高位法中没有法律或者行政法规的直接规定，下位法中没有确切的地方性法规或者政府规章的规定。实际执法过程中，辅警本质上是协助警力的普通公民，但因为承担警务活动，执行职务过程中需要配备一定的装备（如橡皮警棍、警用巡逻车等），穿着便于识别的类似于警察制服的服装。因此，一方面辅警从事的警务工作可能因为主体不符合法律规定无法得到行政相对方认可，从而使有关行政活动失去效力；另一方面在法律地位无明确规定的情况下，在监管缺失的情况下，辅警有可能越位行使警察的专属职权（如侦查权、搜查权等），侵害行政相对人的合法权益。例如在处理户籍窗口业务时，因为在编警察人数不足，存在由辅警办理户籍业务的实际情况。户籍管理相关法律规定业务办理必须由民警本人签章，但实际上为解决人员不足问题由辅警进行操作。在这个具体行政行为上，辅警虽然和警察着装相似，业务一致，但整个业务却因为辅警的法律地位缺失导致该行政行为有重大瑕疵，因为主体不合格是导致行政行为无效的重要原因，因此辅警处理此类事物容易引起行政行为无效的法律后果。

（二）公权力私用乱象

有学者认为辅警作为公安机关的雇员，应看作是以私法方式执行行政任务[2]，即采用与一定用工主体签订劳动合同的形式，将行政执法任务作为劳动合同的内容进行分配，形式上是由辅警队伍等私人力量履行一定的法定行政任务，但这些行政任务仍属于公共事务的范畴。学者陈新民认为：利用私法行为来直接达成国家行政任务是“行政私法行为”，可以使行政机关有较大行为之自由，不像公权力行使，处处必须要有法律之依据，且现代民主国家讲究自由，应尽可能不要利用权威来达成国家目的，才更可表现国家尊重国民基本权利。但也会因行政权力钻法律空子，规避许多公法原则的拘束，造成公法“遁入私法”的问题[3]。属于公共事务的警察事务经过签订协议由私人行使，虽然会因为行为的自由性、私人性而减轻警察繁重的负担并且有利于提高警察的执法效率，但辅警在承担了大量的警务工作的基础之上，在缺乏法律依据并且缺乏监管的情形下，不能避免在缺乏法治意识的情况下，其中本应由警察亲自执行不能委托转让的行政任务，也以劳务合同的形式交由辅警办理，甚至在警察法治观念淡薄的情况下，有些不经过书面劳动合同的规定而直接通过警务人员的口头示意，直接由辅警代为执行特定的行政行为。通过劳动合同的私法形式来实现执行行政任务，势必会产生警察权力逃避依法行政的约束，造成公权力私用乱象。例如在辅警经过授权从事交通协管工作中，特定情况下会涉及到对交通事故的协调处理。其中交通事故责任认定环节，《中华人民共和国警察法》相关法律规定必须由享有执法权的警察操作，但在具体执法过程中，由于缺乏监管，加之法治观念的淡薄，辅警存在越位行使特定职权的情形，造成公权私用乱象，侵害行政相对人的合法权益。

（三）统一的招录制度缺失

目前各公安机关对辅警的招聘录用制度缺乏统一的规定，表现在如下方面：首先招聘录用主体多样。为追求方便快捷，当前辅警的招录多由需要用工的公安机关派出所自行招聘,没有统一的招录管理部门。其次招录程序较随意，缺乏统一明确规定没有法律依据。为追求效率，招录程序也多由招录部门自行把握，随意性大，缺乏公开透明程序。同时也缺乏统一招录标准。从招录的辅警人员实际来看，各用工单位招录标准不同。既有文化、体能、综合素质等相对较低的“4050”等下岗再就业人员，也有应届毕业生，还有社会待业青年，缺乏统一的招录标准。

（四）教育管理制度缺失

由于各用工单位自行对辅警队伍进行管理，辅警队伍没有统一的教育管理制度。相对于在编警察，辅警的从业门槛相对较低，学历、经验、技能等都不高，法律意识、法治观念匮乏，因此更需要严格落实教育培训工作制度；辅警的法律知识专门性学习必须加强、技能训练必须提高。无论从各行各业的发展看，教育培训管理制度在队伍成长方面均发挥了巨大的作用。通过落实教育管理制度有助于辅警队伍的进步，有助于辅警队伍法律知识的更新。辅警队伍入职前、入职后的教育管理制度都应当立章建制。

（五）待遇晋升制度匮乏

根据走访辅警队伍调查显示，总体上辅警待遇偏低，各类保障制度不健全。辅警的工资标准按各地最低标准1500元，扣除社医保、失业、生育、工伤等保险，每年人均实际收入2万元左右，每月人均工资不足2000元。辅警人员也通过网络、信件等多种形式反映待遇偏低的实际问题。待遇偏低造成辅警队伍出现诸多不利影响和不和谐因素。首先辅警队伍因经济待遇偏低容易造成心理失衡。许多辅警因工资待遇低、劳动强度大、职业风险高的客观因素，履行的义务强度大和享受的待遇低下的不对等因素，导致心理失衡，产生懈怠情绪，造成行政执行力不强、违法乱纪行为突发等问题。其次待遇偏低造成骨干年龄段辅警流失率高。考虑到物价上涨实际因素，辅警收入增长过缓，待遇过低。在低待遇的实际问题下，骨干年龄段辅警流失逐年增多。根据走访辅警队伍调查发现年轻辅警报考辅警岗位也只是权衡一时之宜，对辅警岗位的依赖度、认同感不高，进出频繁，给队伍造成极大的不稳定性。晋升渠道匮乏也是辅警队伍中存在的实际问题。由于缺乏合理的晋升渠道，有些老队员，干到老还是底层辅警。晋升渠道匮乏导致老队员积极性难以提高。对于“4050”辅警来说，晋升渠道的匮乏，加上年龄大、健康差的身体实际状况，时间久了出现了“混日子、等退休”的消极思想，日常工作中被动应付，工作积极性不高,工作任务得不到有效落实，长期懈怠工作也对警察队伍造成不利影响，成为负面形象，同时也损害了和谐警民关系的构建。

三、辅警法制化实现途径

加快辅警队伍的立法进程，建立辅警准入资格法律规制，锻造专业化辅警队伍，加强辅警内部组织模式的规范化建设，是创新社会治理构建和谐警民关系下的辅警法制化制度建设的核心。

（一）辅警地位法制化

通过立法形式明确辅警法律地位是辅警法制化的第一步。我国香港地区有专门的《香港辅警管理条例》作为辅警执法地位的法律依据[4]。苏州市也以政府规章的形式，颁布了《苏州市警务辅助人员管理办法》。该办法一共六章33条。涵盖了辅警的概念、法律地位、职责、纪律和权利、招录、培训、考核与保障、责任与处分等诸多内容。《苏州市警务辅助人员管理办法》已于2012年4月17日经市政府第99次常务会议讨论通过，自2012年7月1日起施行。该条例规定警务辅助人员是人民警察的助手，在公安机关及其人民警察的统一指挥和监督下履行职责，其依法履行职责的法律后果由公安机关承担。警务辅助人员依法履行职责时，有关单位和个人应当予以配合。通过以上规定可以看出该条例首先明确了辅警的法律地位，明确了辅警和公安机关之间仅仅是一种行政委托关系，明确辅警是受委托的行政主体。行政委托是指行政主体将自己应为的一定行为交给特定主体履行，该行为的后果由行政主体承担，受托人不成为行政主体[5]。公安机关作为委托人，委托辅警执行一定的行政行为，该行为的法律后果由公安机关承担。

（二）辅警职责法制化

明确公安机关与辅警之间的委托法律关系后，应再根据不同警察任务确定辅警的法律职责，也即应明确何种行政任务可以被委托。学理中一般将警察任务细分为绝对任务、相对任务、一般行政事务[6]。根据任务不同，划分辅警的职责范围不同，通过具体的规定给予辅警适当的权限，完善辅警制度。针对警察的任务，学理方面有如下区分：

1.绝对任务。根据我国警察法的规定，我国警察权,在广义上既包括警察治安行政权，又包括警察刑事侦查权；在狭义上是指国家依法赋予警察机关及其警务人员在进行公安行政管理过程中，为履行警察职责所行使的权力[7]。因警察刑事侦查权多涉及到公民基本权利的保障，包括人身自由权保护、人格尊严保护、住宅安全权保障、通讯自由权保护等，属于宪法保留事项，非经法定程序，严格手续，并由警察机关执行，任何单位和个人不得侵犯。因此，这些任务为绝对任务，绝对任务的行使主体必须严格界定为人民警察，不得由任何个人或组织代为行使。例如《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”第18条规定：“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”此类任务在法律层面上杜绝了辅警执行行政处罚的可能性。为保障公民的合法权益这些任务必须而且只能由警察执行。

2.相对任务。相对任务与绝对任务对应，属于警察的对外职责范畴，但不必要由警察亲自执行，包括日常巡逻、安保、交通秩序维护等。这些任务因为不涉及直接的人身权和公民的财产权，所以在合法程序下可以被委托。针对此类任务，辅警可以着装后，参与日常巡防、接处警、安全保卫、交通秩序维护等。但此类任务必须建立在行政委托的基础之上，强调的是辅警执行任务的辅助性，明确辅警与公安机关之间的行政委托关系，辅警必须以公安机关的名义而不能以自身的名义从事此类工作，也即必须以被委托组织名义做出，执行该任务的法律后果也由委托机关即公安机关承担。但辅警在相关任务中负有一定职责、享有一定职权（如警戒、保卫等）。因为辅警职权行使不当而发生的不当后果，仍需按相应的权责承担责任。

3.一般行政事务。警务工作中也包括有大量的行政性事务。如公安机关内部的行政事务处理、人口信息采集、社区防范宣传、流动人员服务管理、110回访工作等。这些可与执法性事务相剥离，与公民人身权、财产权保护距离较远，不涉及到公民直接利益，因此可由辅警单独执行。目前，网络维护以及打字、驾驶证办理、训犬证管理、制发证件等工作可以作为一般行政事务交由辅警队伍履行。对于此类一般行政事务可以通过辅警规章制度规定由辅警队伍执行。在实务操作过程中公安机关同时应采用多种方式，如签订劳务合同，或者直接与辅警工作人员签订劳动合同形式，加强对辅警工作的监督。

对于不能被委托的绝对任务和可以被委托的相对任务以及一般行政事务，通过类似于《苏州市警务辅助人员管理办法》等规范性文件出台相应的规章制度，规定具体的辅警可以执行的行政任务，明确执行依据。

（三）准入机制法制化

《苏州市警务辅助人员管理办法》中明确规定了辅警的招录相关规定。明确了辅警的招录条件，具体招录机关。在上述做法下，建议既可以颁布统一的高位法，也可以由各地根据自身情况颁布地方性法规或者政府规章，明确规定在辅警招录方面坚持公开、平等、竞争、择优的招聘原则，根据岗位需求和条件，制定相关的录用标准，严格按照报名、初审、面试、体检、政审、录用等程序进行招录。对拟聘用人员，按照《劳动法》和《劳动合同法》的规定，依法与用人单位签订劳动合同。聘用后，由用人单位组织岗前培训，合格后才能正式上岗。

（四）教育管理法制化

辅警制度起源于海洋法系，英国辅警制度较为完善，涵盖辅警的申请、招募、训练和执法工作等环节，使辅警始终处于严格的管理之中，保证了辅警工作的成效，特别是在加强警民合作，维护社会治安，降低犯罪案件的发生等方面辅警都发挥了重要作用，社区也因此更加平安[8]。

为更好地建设辅警队伍，发挥辅警队伍作用，建议首先设立专门机构，负责公安辅警管理工作。本着“先审批、后使用”和“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，明确各单位的辅警管理要求。

其次建立统一的辅警管理制度，在有统一的管理机构下，对辅警队伍实行层级化管理，根据岗位需求细分辅警的种类，有针对性地进行分类培训和使用，定岗定责、优化管理。根据辅警的工作年限、业务技能、思想品质等逐级晋升。健全和完善辅警管理机制，例如可以效仿公安管理规定制订《辅警队伍管理制度》、《辅警队伍规范化建设办法》、《辅警队伍警容风纪规定》、《规范辅警工伤认定程序规定》等规章制度，通过建章立制规范辅警队伍教育管理。

最后规范辅警用工管理，严格督促用人单位依法签订、解除、终止辅警劳动合同，依法确定辅警工资待遇结构，尤其是最低工资标准调整后，做好相关工作，依法缴纳辅警各类保险、公积金，依法办理辅警工伤保险，使用工更加符合《劳动法》相关规定。出台带薪休假、定期体检、伤病慰问等善待辅警举措，从政治上、工作上、生活上关心辅警，增强职业荣誉感和归属感，营造拴心留人的工作环境。有条件的可以成立辅警工会，组织召开辅警代表大会，对制定的各项制度进行修改、表决，使各项制度更具法律效力，推进以制度管队伍。

同时，建立健全辅警教育培训和苗头性问题预警机制，加强对辅警队伍的培训，入职以及晋升等都要进行专门培训，培训合格后方能上岗。加强危机意识，对辅警队伍中暴露出的问题，及时组织自查自纠和教育警示，确保苗头性问题及时整改，防止发生违法违纪问题。对确实存在问题的，坚决予以清退，严肃追究责任，保持辅警队伍的整体形象。

（五）待遇发展法制化

通过出台辅警队伍管理办法，根据拟招录辅警人数，建立人头经费保障机制，由市财政落实保障。在制定具体办法中建议明确规定按照岗位技术要求和工作量，分类确定工资标准，并按国家规定办理社会保险，保障辅警工作人员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。辅警队伍工作也实行国家规定的工时制度和休假制度，确保公安辅警专项经费标准逐年提高。日常工作中根据辅警的素质高低、岗位性质、工作风险和劳动强度，根据日常考核情况，科学确定辅警薪酬的标准和形式，合理拉开收入差距，充分调动辅警工作的积极性。并且建议由财政每年专项安排一定款项用于辅警考核奖励。

落实辅警晋职晋升通道。可以向各地党委推荐优秀辅警党员，通过列入基层党组织后备干部库予以重点培养、担任基层党组织干部、到村社区任职等途径，为优秀辅警发展提供发展平台，以此激励队伍；建立辅警因公负伤（牺牲）、康复补助金和定期体检等制度。

无论是采取何种规范形式解决现行辅警法制化缺失的问题，都应当明确以下内容：辅警的法律地位、招录条件和方式、培训内容、职责权限、权利义务、法律保障、监督管理和淘汰机制。明确辅警的经费由地方政府财政保障。只有在一定的法律规章制度的保障下，辅警法制化制度才能发挥更好地作用，才能进一步创新社会治理，构建和谐警民关系。

[1]邓放，黄高晓.深化政府体制改革，加强创新社会治理——“政府改革与社会治理创新”学术研讨会综述[J].广东青年职业学院学报，2012，（1）：29-34.

[2]哈特穆特·毛雷尔.行政法总论[M].高佳伟译.北京：法律出版社，2000.36.

[3]陈新民.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002.1.

[4]香港辅警管理条例[DB/0L].香港特别行政区香港警务处网站，http://www.police.gov.hk/ppp_sc/11_useful_info/aux_police/intro.html.2013-04-24.

[5]陈铭聪.警察行政任务私人化的辅警法制化问题研究[J].江苏警官学院学报，2012，（1）：137-145.

[6]杨雪.辅警执法权问题研究[J].湖南警察学院学报，2011，（3）：27-29.

[7]闵剑.辅警队伍规范化建设问题探讨[J].公安研究，2011，（5）：89-93.

[8]崔海英.境外辅警制度发展史[J].江西行政学院学报，2006，（2）：53-54.

The Research on the Legalization of the Assistant-police under the Innovation of Social Governance

ZHENGXiao-ping
（Tianjin Public Security Professional College,Tianjin 300382,China）

The third plenarysession ofthe 18th Central Committee of the Communist puts forward the innovation of social governance and the assistant-police plays a very important role in social affairs.The construction ofthe assistant-police testifies the connotation ofthe innovation ofsocial governance,and alsois an effective form of innovation of social governance.But currently,there are a lot of problems in the assistant-police team,such as being lack of legal status,private chaos in public powers,lack of the unified recruiting system,lack of educational management system and promotion system.In order to develop the legal system construction and innovation of the assistant-police under the background of innovation of social governance,and make the harmonious relationship between the police and the public,we should build a clear legal status and legal responsibilities,legalization access mechanism,the legal system education management,and the development ofthe treatment.

assistant-police;the innovation of social governance;private chaos in public powers;access mechanism;legalization

D922

A

1674-828X（2014）03-0102-05

（责任编辑：张颖）

2014-04-06

2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目系列成果之一，项目编号：13YJA840028。

郑晓萍，女，天津公安警官职业学院讲师，主要从事经济法和教育法学研究。