检察机关推进社会管理创新的路径选择

叶梦星

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

当前我国正处于战略机遇期和矛盾凸显期，社会转型既带来了许多机遇，也伴随着各种挑战。社会管理创新是顺应时代发展的必要举措，是加强和完善社会管理的必然要求。作为国家机关的重要组成部分，检察机关推进社会管理创新既是行使职能的重要内容，也是在社会管理中的着力点。

一、检察机关在社会管理创新中的定位

一般而言，社会管理是政府职能的重要组成部分，因而政府是社会管理创新的主体，但这并不意味着检察机关与社会管理创新毫无关联，检察机关是推进社会管理创新的重要参与者。首先，检察机关属于广义的社会管理主体。法律基于其社会性或共同性，而对社会公共事务具有管理能力。检察机关使纸面上静态的法律动态化，成为行动中的法律，其职责具有一定的社会管理的性质。其次，检察机关是推进社会管理创新的重要力量。无论是社会建设，还是社会管理创新，都必须有法律规范作支撑，以推进社会管理创新健康发展。检察机关的根本职责在于通过强化法律监督，为经济社会又好又快发展提供有力的法制保障。这与社会管理的核心目的和主要任务是一致的。最后，推进社会管理创新是检察机关的社会责任。我国在社会转型期产生了社会信任危机，在司法领域也正经历着一场司法公信力的严峻考验。社会信任的重构是社会管理的应有之义，也是社会管理主体的社会责任。

检察机关推进社会管理创新，并不是一个“怎样管得更多”的问题，而是一个“如何管得更好”的问题。基于法律监督职能，检察机关具有不同于其他社会管理创新主体的双重身份：社会管理创新的实践者和监督者。

二、新形势下社会管理创新中检察机关面临的问题

现实生活纷繁复杂，检察机关在社会管理中难以面面俱到。随着时间的推移，在现阶段社会管理中就凸显出一些问题。主要表现为以下三个方面：

（一）羁押率畸高

在我国司法实践中，因受“口供中心主义”的影响，羁押异化为一种侦查手段，因而呈现出羁押率畸高的现象。根据最高人民检察院工作报告的数据统计，2009年的羁押候审率为82.96%，2010年为79.78%，2011年为75.66%。地方司法实践中的普遍做法就是“构罪即捕”，羁押被常态化。人的自由弥足珍贵，如果羁押成为一种常态，则不仅与我国宽严相济的刑事政策背道而驰，而且是对人权的严重侵犯。

（二）纠纷解决机制不够灵活

诉讼虽然能有效地化解社会矛盾，但在解决纠纷中呈现的优势与纷繁复杂的社会矛盾之间难以实现双赢的状态。此外，纠纷的解决还能够通过被称作为“东方经验”的调解来实现。检察机关代表国家行使公权力，在以平等、自愿等为基础的调解领域似乎难以施展拳脚。在民事纠纷等私权领域，更加强调的是双方当事人的意志性，检察机关的国家公权力很难介入其中。而在刑事诉讼领域，调解、和解等纠纷解决方式又会出现暂时的失灵。其一，刑事和解的范围相当有限；其二，即使是符合刑事和解适用范围的案件，因容易造成“花钱买刑”“富人比穷人判得轻”的错觉，检察机关在适用时往往有所顾虑。此外，对于经济困难的加害人，由于缺乏相应的应对机制，现有的刑事和解在处理上也显得力不从心。

（三）职务犯罪案件频发

权力和腐败总是相伴而生。近年来，我国职务犯罪案件在查处的数量和判处的罪犯人数上均呈上升趋势。据最高人民法院工作报告的数据统计，2010年人民法院审结贪污贿赂、渎职犯罪案件27751件，判处罪犯28652人，同比分别上升7.10%和9.25%；2011年人民法院审结贪污贿赂、渎职犯罪案件2.7万件，判处罪犯2.9万人。惩处职务犯罪案件的不断增多，从另一角度也反映出检察机关应对职务犯罪的滞后性和对职务犯罪预防不足。虽然各地各部门都普遍制定了相应的预防职务犯罪的规定、纪律、制度、办法等，但在具体落实上，却缺乏广度和深度，没有起到干部之间相互监督、部门之间相互制约的作用。

三、检察机关推进社会管理创新的路径选择

在制度变迁的过程中，容易出现对某一路径的依赖。一成不变的制度显然不能灵活地处理复杂多变的社会问题，这就需要消除对既有路径的依赖，积极寻求新的路径。

（一）完善羁押必要性评估机制

1.正确界定羁押的性质。羁押不是刑事强制措施，而是拘留和逮捕之后的应然状态和必然结果，具有较高的强制性。司法实践中畸高的羁押率、“一押到底”的现象实际上是“有罪推定”思想的反映。然而在法官判决之前，一个人是不能成为罪犯的。联合国《公民权利和政治权利公约》第九条规定：“等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。”羁押不能成为一种侦查手段，更不能是一种惩罚方式，而是保障诉讼活动顺利进行的必要措施。

2.完善羁押必要性评估机制。《刑事诉讼法》第93条初步构建了羁押必要性评估机制，但较原则，仍需予以完善。首先，明确评估机制的启动时间。在准备对犯罪嫌疑人实施羁押时，即启动羁押必要性评估，对是否有必要进行羁押进行考量。其次，设定评估启动方式。可以采用依职权启动和依申请启动相结合的方式。检察机关可以依职权或者依犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人的申请，对羁押必要性进行评估。再次，制定量化评估标准。评估的内容包括诸如犯罪性质、犯罪情节、人身危险性、犯罪后的悔罪态度、犯罪前后的表现等。最后，引进律师参与机制。只有在平等对抗式的诉讼构造中，公共权力的滥用才能杜绝。在检察机关对被羁押人进行量化评估之前，应当告知被羁押人有权委托律师参与羁押必要性评估机制，在充分听取被羁押人律师的意见之后，决定是否继续羁押。

（二）构建多元化纠纷解决机制

1.完善检调对接机制。各地检察机关应选择符合本地情况的检调对接工作模式，在实践中完善检调对接工作机制。一是建立评估机制。检察机关在案件调解之前，需对案件的情节、当事人的相关情况、调解的必要性等情况进行全面了解，针对不同案件的不同特点制定书面评估意见，并发送给调解机构，以利其更有侧重地进行调解工作。二是建立回访机制。检察机关应在回访过程中对当事人说法析理，以实现“案结、事了、人和”的目标。

2.深化刑事和解机制。为顺应刑罚目的从报复到修复的国际司法改革浪潮，我国还需要在司法实践中继续对刑事和解机制进行探索和完善。一方面，适当扩大刑事和解的适用范围。一是纳入未成年人犯罪案件。二是纳入可能被判处三年以上有期徒刑，但是加害人的主观恶性不大，或者具有其他可以宽宥的情节的案件。另一方面，构建国家补偿机制。第一，适用国家补偿机制的主体资格。适用的主体资格应为经济困难，无能力或无完全能力支付赔偿款的加害人，经济困难的标准则参照当地政府部门规定的标准。第二，国家补偿方式。补偿的方式主要有两个：一是给予被害方一定数额的金钱，二是将穷困、致残的被害人纳入到社会救济体系中。第三，加害人责任的承担。在对受害方进行一定的补偿之后，由加害人通过分期偿还补偿金额或者从事一定公益劳动的方式承担责任。

（三）健全职务犯罪的惩防体系

1.加大惩治力度。一是拓宽信息来源途径。检察机关应建立网络职务犯罪惩防平台，让群众可以通过网络举报所知悉的职务犯罪信息。检察机关通过对大量信息的分析梳理，从中找到案件线索，及时惩处职务犯罪。二是运用技术侦查手段。技术侦查措施对扩大案件的线索、提高侦查的效率、掌握犯罪的动态等都有着极其重要的作用，是反腐败斗争的一把利剑。在适用的条件上，应当遵循必要性原则，只有在常规的侦查手段不起作用或者风险过大的情况下，才能使用技术侦查手段。在适用的对象上，应当遵循相关性原则，只能针对犯罪嫌疑人及其相关人员使用技术侦查措施，而不能对与案件无关的人员使用。在所收集材料的管理上，应当建立销毁制度。通过技术侦查所获取的证据资料，应当根据案件的性质、情节、社会影响等划分保留年限，超过一定保留年限则予以销毁。

2.强化预防机制。检察机关不仅要严厉打击职务犯罪，更要注重对职务犯罪的预防。一是建立预防职务犯罪联席会议。检察机关要加强与公安机关、人民法院、纪检监察等执法执纪部门的沟通和联系，定期召开预防职务犯罪的联席会议，及时交流信息。二是充分利用检察建议。检察机关应当对职务犯罪案件的源头进行治理，把查办职务犯罪案件工作向后延伸，针对个案中暴露出来的制度和管理上的漏洞向发案单位和主管部门发出检察建议，及时有效地提醒发案单位，以消除职务犯罪的机会和条件。收到检察建议的单位应当在一定的期限内向发出检察建议的检察机关反馈信息。检察机关也可以主动回访，并督促有关单位切实执行。

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