试论进一步明确政府在民族地区学校教育发展中的责任

黄 胜

（ 黔南民族师范学院 教育科学系，贵州 都匀 558000 ）

【教育与教学研究】

试论进一步明确政府在民族地区学校教育发展中的责任

黄 胜

（ 黔南民族师范学院 教育科学系，贵州 都匀 558000 ）

政府的教育责任边界设定不明确与落实不到位，是导致历史上民族地区教育投入不足、发展落后的一个重要原因，因此需要进一步明确政府的教育责任。民族地区学校教育发展中应该明确的政府责任：保障民族地区学校教育资源分配的公正，保证民族地区教育投入稳定增长满足教育发展的需要，确保民族地区教育政策科学、民主与持续稳定。

政府责任； 民族地区； 教育发展

教育在现代社会中的基础性作用越来越明显，教育的公益性、公共性使政府在举办教育中具有不可推卸、不可替代的责任。中华人民共和国宪法规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”要实现民族地区学校教育的持续、快速、健康发展和满足当地人生存和发展需要，要提升当地人生存和发展的生命质量，要促进社会和谐与全面进步，研究者认为需要进一步明确政府在民族地区学校教育发展中的责任。这是因为教育作为一种公共资源，政府是最大的提供者。从以瑶山为代表的民族地区学校教育变迁历程来看，政府是当地学校教育变迁和发展的主导力量。什么时候政府责任落实到位，什么时候民族地区学校教育就有相对较好的发展。但是，政府如何提供教育公共资源呢？政府有什么具体的学校教育责任？这就牵涉到政府的教育职能与责任边界问题。

政府职能与责任边界的设定与落实是政府行政中需要研究的一个重要内容。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，政府责任“最通常、最直接的含义是指某个特定的职位或机构相连的职责”，“意味着那些公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能。责任通常亦意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定职责的责任或义务，这些人可以要求他们做出解释。而这些人自己又要向另外的人或人们负责”[1]701-702。我国学者张成福的观点与此相似，他认为：“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益……从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。”[2]在政府的诸多责任中，发展教育是其中一项基础的、重要的责任。政府的学校教育责任边界设定与落实不到位，是导致历史上中国教育投入不足、发展落后的一个重要原因。

政府的教育责任是政府在依法履行其教育职能时应担负的职责和义务。在我国，政府在履行其教育责任时经常出现的问题是：政出多门、职能错位、权责不一，教育责任主体不清；教育责任受体缺位，或无法问责，或教育问责意识不强；评价机制不健全，教育责任标准主观化；道德责任制度建设滞后，道德责任体系有待完善；等等。在我国民族地区学校教育发展中，政府的教育责任同样存在上述问题，有的问题更为突出。我国国情决定了民族地区教育在全国教育事业中占有很大的比重，是全国教育工作的重点，同时也是难点和热点。民族地区教育发展，在很大程度上影响和制约着民族地区经济社会发展的进程，民族地区的经济社会发展又直接关系到我国的整体繁荣富强和安全稳定，可以说民族地区“稳”国家才能稳，民族地区“富”国家才算富。因此，发展民族地区的教育，促进各民族共同繁荣进步、维护民族团结，是一项长期而艰巨的历史任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“加快民族教育事业发展，对于推动少数民族和民族地区经济社会发展，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，具有重大而深远的意义。要加强对民族教育工作的领导，全面贯彻党的民族政策，切实解决少数民族和民族地区教育事业发展面临的特殊困难和突出问题。”可以说，政府在民族地区的学校教育责任承担上比其他地区的更多、更重，因此需要从以下三个方面进一步明确政府的教育责任。

一、民族地区学校教育资源分配公正的责任

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“公共教育资源要向民族地区倾斜。中央和地方政府要进一步加大对民族教育支持力度。”因此，政府在教育政策的制定和安排上，要使教育公共资源的配置尽可能公平、合理，缩小区域之间的不合理差距，使经济社会发展成果尽可能地惠及到全体人民。这就要求政府一方面要注重结果公平，通过完善公共教育财政制度和社会保障制度等一系列与民生问题密切相关的社会制度，引导和调控社会资源向最有利于民族地区教育发展的方向配置。另一方面要注重教育过程公平，保证教育机会平等，为民族地区公民提供达到自我设定的生活目标以及掌握自己命运的同等机会。如约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）所说，“公平机会原则的作用是要保证合作体系作为一种纯粹的程序正义……除非它被满足，分配的正义就无从谈起，即使在一个有限的范围内。”[3]89

我国已在全社会先农村后城市免除义务教育阶段的教育费和书本费，部分地实现了教育资源分配的公正。但这还远远不够，民族地区与发达地区相比，在教学条件和教学质量方面还有很大的差距，尤其是集中地体现在不能平等地享受到同等教育标准的义务教育，区域间、学校间教育水平和教育资源情况差别很大。贵州瑶山地区的学校教育发展历史也表明，国家关注、加大对民族地区教育资源的分配力度是促进民族地区学校教育发展的必要条件。政府有责任制定合适的政策和标准，使民族地区和其他地区的教学条件、师资力量和教学质量保持在同等水平上。同时，政府有责任在民族地区营造好的投资环境，鼓励社会资金向民族地区教育投资，加快民族地区学校教育的发展步伐。

二、民族地区教育投入稳定增长满足发展需要的责任

贵州瑶山、麻山等民族地区的学校教育发展历史及事实说明，民族地区学校教育发展的最大困难是教育投入严重不足。根据《教育部 国家统计局 财政部关于2008年全国教育经费执行情况统计公告》，2008年全国国内生产总值（GDP）为300670亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.33%。根据《教育部 国家统计局 财政部关于2009年全国教育经费执行情况统计公告》，2009年全国国内生产总值（GDP）为340507亿元，国家财政性教育经费占GDP的比例为3.59%。2008年、2009年国家财政性教育经费占GDP的比例都没有达到4%的目标。民族地区教育的总体投入更不尽如意，根据《教育部 国家统计局 财政部关于2009年全国教育经费执行情况统计公告》得知，2009年预算内教育经费占财政支出比例较2008年减少较多的省份多为少数民族聚居较多的省份，如广西壮族自治区2009年较2008年减少1.55%，贵州省减少2.13%，甘肃省减少1.30%，宁夏回族自治区减少1.91%。因此，总体经费投入严重不足是制约民族地区教育发展的一大重要因素。

虽然“两免一补”政策的实施在一定程度上缓解了民族地区教育投入不足的问题，但是在实施“两免一补”政策的过程中存在新的突出问题：

（一）地方政府财力匮乏，配套资金难以到位

根据“两免一补”政策的规定，中央发放免费教科书，地方政府分担免除杂费和补助寄宿生生活费的责任。然而，在我国西部大部分民族地区、农村地区，农村贫困家庭比例较大，贫困学生的比例较高，这些经济基础相对薄弱、财力相对有限的地方要承担相对较多的财政补助，在实际运行中一些地区的“两免一补”配套资金难以足额、准时到位。

（二）实际发放的资金有限，不能解决贫困生上学难的问题

“两免一补”政策资助的对象人数是根据上级下达指标，然后由地方教育部门按比例分配到学校，学校再组成调查小组深入各个家庭进行实地调查。在实际中出现的问题是：资助对象的审核问题多、难度大，容易引起不满；一些国家级贫困县如贵州省荔波县、广西龙胜县等地贫困家庭人数众多，而“两免一补”人数名额有限，还有相当一部分同样贫困程度的学生无法享受到“两免一补”的优惠政策，没有享受到“两免一补”政策的贫困生上学难的问题依然存在。

此外，民族地区学校实际获得的教育预算内经费减少，造成了学校用于教师交流培训和更新教学仪器设备专项经费的短缺，更使得一些学校没有经费开展校园文化活动。这些问题会对民族地区学校教育的正常运行和全面实施素质教育产生消极影响。因此，教育经费投入不足是制约民族地区教育发展的关键所在。

作为教育公共资源的最大保障者，国家和地方各级政府应当加大对少数民族地区、农村地区经济建设的投入，加大“两免一补”政策的投入力度，扩大“两免一补”政策的覆盖面，让更多的贫困生享受到优惠政策能有机会上学。正如国际社会形成的共识一样，“不应当把私人资金筹措作为一种临时性措施，因为此种做法有可能导致浪费、不协调或不平等。应由政府当局来对筹资合作伙伴加以组织，同时采取一些必要的纠正措施。首先应防止教育扩大社会的不平等，为此应为处境最不利的居民筹集大量资金，用于采取特殊措施来防止学业失败，或是为少数民族和偏远地区的居民提供高质量的教育等，因此，为了确保公正和保持社会的内聚力，公共经费看来是必要的。”[4]164中央应该按东、中、西不同区域对贫困生寄宿生的“一补”确定一个底线标准；省级政府应该出台具体的配套实施细则办法，加大投入；各县（市）在这个底线标准和实施办法的基础上进行操作。

国家还应本着教育公平的原则进一步完善教育财政转移支付制度。国家应当结合各地资源实际情况，除“一免”外，需要逐步增加教育财政转移支付资金，对极贫地区贫困寄宿生给予适当的生活补贴；另一方面实行按比例分担，即按照“省级补助一部分、县级承担一部分”的办法，根据各县（市）的财力情况和“两免一补”总额分类进行补助，增加省级财政补助的力度。

三、民族地区教育政策科学、民主与持续稳定的责任

瑶山白裤瑶的学校教育价值取向变迁历程中出现的问题，在一定程度上反映了中国民族地区学校教育发展中的普遍问题，也在一定程度上反映了中国民族教育政策的发展脉络。瑶山的学校教育发展历史说明教育政策的价值导向，教育政策本身的科学性、稳定性对民族地区学校教育的发展起至关重要的影响。

政府应当推进民族地区教育政策的科学化、民主化建设，增强重大民族教育决策的透明度和公众参与度。在制定民族地区教育政策，尤其是在制定与民众利益密切相关的民族教育政策的过程中，需要通过各种方式和渠道听取相关利益群体的意见，尤其是民族地区弱势群体的意见，并积极采纳其中的建设性建议。

民族地区教育政策的制定要体现“人生存与发展的生命质量”这一终极价值。教育本身是一项惠及民生的基础性事业，教育政策的制定就应考虑全体公民的公共利益，我们的政策目的不是使少数人富有多数人贫穷，也不是使人们物质丰富而精神贫乏，而是要让多数人富裕、幸福，提升公民的生存质量。正如罗尔斯所说，“如果一个社会的主要制度被安排得能够达到总计所有属于它的个人而形成的满足的最大净余额，这个社会就是被正确地组织的，因而也是正义的。”[3]22民族地区教育政策的制定更应该体现“人生存与发展的生命质量”的价值导向，在民族地区教育政策的评价上，要消除狭隘的GDP中心主义，可以把更多的、能够真实反映民族地区民生幸福、生存与发展的生命质量的指标纳入考核评价体系。

此外，在确保民族地区教育政策科学、民主的基础上，需要保持民族地区教育政策的权威性和持续稳定性，加强民族地区教育政策的执行力和公信度，以增强民族地区公民对教育政策的信心和支持力度。

[1] 邓正来．布莱克维尔政治学百科全书[M]．北京：中国政法大学出版社，2002．

[2] 张成福．责任政府论[J]．中国人民大学学报，2000，（2）．

[3] 罗尔斯．正义论[M]．何怀宏，何包钢，寥申白，译．北京：中国社会科学出版社，1988．

[4] 国际21世纪教育委员会．教育——财富蕴藏其中[M]．联合国教科文组织总部中文科，译．北京：教育科学出版社，1996．

On Further Defining Government Responsibility in the Development of School Education in Minority Regions

HUANG Sheng
( Department of Education, Qiannan Normal College for Nationalities, Duyun, Guizhou 558000, China )

The equivocal boundary and the inadequate implementation in government education responsibility is an important reason for insufficient educational investment and development backwardness in the history of minority regions. Therefore, the responsibility of government education need to be further clarified. This paper puts forward those responsibilities as follows: the fair distribution of education resources, guaranteeing the increase of educational investment in order to meet its development and ensuring the science, democracy and stability of its education policy.

government responsibility, minority regions, education development

G75

A

1673-9639 (2014) 06-0145-04

（责任编辑 王小聪）

（责任校对 黎 帅）

2014-05-30

本文系全国教育科学“十二五”规划2012年度单位资助教育部规划课题“少数民族乡村社区与学校的关系变迁研究”（FMB120560）的阶段性成果。

黄 胜（1976-），男，土家族，贵州万山人，黔南民族师范学院教务处处长、教授，博士，硕士生导师，研究方向：多元文化教育，学前教育。