刘纪文与民国首都建设经费筹集研究

2014-02-12陈海懿

天中学刊 2014年6期

陈海懿

刘纪文与民国首都建设经费筹集研究

陈海懿

（南京大学 “中华民国”史研究中心，江苏南京 210000）

南京作为“中华民国”政府的首府，初期的市政建设艰难，经费极难筹集。刘纪文作为南京的首任市长以及初期建设的主要负责人，在建设经费筹集工作中做出了极大的贡献。从1927年到1930年，他在各种场合利用种种机会积极筹措了庞大的首都建设经费。在筹集经费的背后，存在着国家权力的渗透与运作，刘纪文的努力离不开国民政府与蒋介石的支持。

刘纪文；南京；建设经费；国家权力

1927年4月18日，以蒋介石为首的部分国民党党政军大员正式定都南京，南京成了当时的国家中央。在历经沧桑岁月与战争破坏之后，南京的城市设施状况不容乐观。早在1924年，就有评论说南京“各种公共事业之不良”，主要是“街道之不平，电灯之黑暗，铁路之腐败，卫生之恶劣，俗有‘电灯不明’，‘电话不灵’，‘道路不平’，‘火车装兵’四大特色之称，几无一能满居民之意”[1]。即使是在南京成为国民政府的首都后，这种状况依然在延续。首任市长刘纪文曾回忆，“当筹办之始，并无市政经费，亦无办公地址”，只是从国民革命军总司令部领到了3000元开办费，在旧贡院处寻得几间遗留房屋，就简单地成立了南京市政厅[2]71。

首都建设离不开经费的支持，没有经费任何建设计划都只是草案计划而已。刘纪文认为“惟经费为办事之母，经费不充进行匪易”，他甚至估计首都建设“夫以现在北京都市之成绩估计，旦非八九千万元不办”[3]。当时的南京市政府承担着国民政府首都建设的重责，根据马超俊1937年的统计，1927年南京市财政的收支情况为收入924920.55元，支出941690.12元[2]87，每个月的收入还不到8万元。

一、刘纪文初任南京市长时首都建设经费的筹集

1927年6月6日，国民政府定南京为特别市，任命刘纪文为南京特别市首任市长。在刘纪文看来：“南京既定为首都，为全国政治中心，万邦观瞻所系，亦为东方文化总汇之所，一切经营，规模自宜务取远大，而市库收入，数极有限，中央补助，额亦不巨，二难也。”[2]72更何况，定都南京之后，国民政府还处于北伐战争时期，战争也制约了南京的首都建设。

刘纪文为置办首都建设经费，积极筹划。其经费筹划办法依据于“南京既为国都所在，则拨用国税建设国都与各省协助首都建设费皆有至充足之理由”[3]。1927年6月28日，他向国民政府提议，将国家的二五附加税、卷烟特税、盐税三项税收，每年拨600万元，三年共计1800万元，作为首都建设的经费。此外，他还请求在“各省收入正杂赋税项下，提出百分之二，每年分两次汇解财政部，拨交收用……在未经提拨以前，拟请先由财部预提五百万元以资应用”[4]。‍

刘纪文能够担任南京特别市首任市长，离不开蒋介石的全力支持。在首都建设经费的筹措中，蒋介石给予了刘纪文一定的帮助。蒋介石考虑到南京市政的重要性，建议将叶楚伧已经提议并议决的继续征收二角亩捐，拨发三成用作建设市政经费的专款，并于1927年7月13日由财政部以公函告知刘纪文。但刘纪文认为这三成二角亩捐由全国各个县征收后再缴纳至中央，需要漫长地等待一段时间，相对于首都建设经费的急用“似嫌过缓”。因此，刘纪文在与江苏省政府各委员及中央委员丁惟汾商讨之后，提议市政经费应由国民政府与省政府充分接济，数目由中央议定。这个提案由丁惟汾报告至中央政治会议后，再由刘纪文于8月13日呈请国民政府命令江苏省政府财政厅每月拨付15万元。

1927年8月20日，国民党中央政治会议第105次会议议决，由财政部出面禁烟。随后，财政部颁布《禁烟暂行章程》，推出“寓禁于征”政策[5]。由于仅江浙禁烟税每年就有一千五百四十万元，故刘纪文又提议在该项收入下“月拨出三十万元，以为建设首都之用”，并呈请国民政府和中央政治会议核示。此项提议议决后由国民政府天字第二八二号指令提交财政部核办[5]。

1927年8月底，刘纪文以生病为由，辞去南京特别市市长一职。此后，何民魂接任该职。

二、刘纪文复任南京市长时首都建设经费的筹集

1928年刘纪文接替何民魂，复任南京特别市市长。其实，此前刘纪文以生病为由辞去首都市长一职的实际原因是，他跟随蒋介石共同下野，东渡日本。1928年2月，蒋介石重新掌握了实权，并于7月，再次任命刘纪文为南京特别市市长，将首都要地重新交给了自己的心腹。

刘纪文复任南京市市长时，国民政府的首都建设有两个有利条件。首先，首都建设有了专门的机构设置。前任市长何民魂在1928年年初就提议设置设计委员会，制定了南京的建设计划，并按照所确定的计划慢慢地逐步实施[6]。7月，何氏在市府中又设立了“规划首都图案委员会”。8月，张静江又提议设立“建设首都委员会”（简称“建委会”），取代“规划图案委员会”，并直属于国民政府下的“建设委员会”，由蒋介石任委员长。至此，国民政府开始介入南京的首都建设工作。其次，国民政府开始准备进入“训政”时期，集中力量进行国家建设。1928年8月，国民政府召开了第二届五中全会，会议通过了《依照总理主张训政时期颁布约法决议案》，这是国民政府开始准备进入训政时期的标志。

刘纪文复任南京市长后，注重首都建设顾问的人选与民间对首都建设的意见，并将首都建设的经费计划进一步具体化。这样一来，国民政府首都建设经费的筹措不仅有专门的机构负责，还有确保首都建设工作推进的良好的政治环境。最重要的是，首都建设得到了掌握实权的蒋介石支持。

在刘纪文积极筹措建设经费的同时，国民政府的中央权力也不断渗透进了首都建设中。在张静江提议设置“建设首都委员会”后，胡汉民与戴季陶又于1928年11月提议设立直属于国民政府的“国都设计技术专员办事处”（简称“国都处”），并由曾经负责广州市政建设的孙科任总负责人。但这个提议与“建设首都委员会”相冲突，遭到了CC系的反对。后在胡汉民与孙科的积极争取下，11月15日召开的国民政府国务会议通过了前述提议，并以“设置事务所，由孙委员科督同组织”的方式，暂时将“国都处”设立六个月[7]141。自此，由胡汉民、孙科联合的中央派系暂时掌控了南京首都建设的指挥权。但没过多久，蒋介石为首的中央正统派系夺去了首都建设的指挥权。1928年12月，在张静江和蔡元培提议下，国民政府设立了“首都建设委员会”（简称“首建会”）。首建会于1929年1月8日公布组织条例，6月正式运作，9月成功合并“国都处”，成为南京首都建设的最高管理机构。

根据“首建会”组织条例第四条，“首建会”的“当然委员”包括中央党务常务委员、国府主席及委员、五院院长及副院长、各部院会主管长官、各省政府主席、各特别市市长、南京特别市党部代表[8]。“首建会”的首批委员包括：主席蒋介石，常务委员赵戴文、孔祥熙、孙科、宋子文，委员囊括了当时南京国民政府的所有党政军大员，秘书长为刘纪文[9]。“首建会”的规格之大与设计之巧，不仅囊括了南京国民政府的所有党政军人物，而且将各省主席列入其中，有利于将首都建设办为“全国共有之事业”。

可以看出，国民党内部的派系斗争直接影响到了首都建设以及建设经费的筹措。但至此，“首建会”与“国都处”基本上就凌驾于南京市政府之上，积极插手首都建设事业，使得刘纪文筹集首都建设经费的途径自然也拓宽了很多。

三、刘纪文筹集首都建设经费的诸多举措

(一) 各省区分担首都建设经费

刘纪文再任市长之初，就接待了市内各团体，商讨首都建设并报告市政计划。在1928年7月23日召开的茶话会中，刘氏即报告“关于市政总计划，决定缩小行政经费，增加建设经费”。到会的南京总商会代表认为“首都建设经费，非南京市民一部分之事，乃全国所应共同负担者，希望与国民政府商量，为适当分配”[10]。

新成立的首都建设委员会也召开常委会，为筹集首都建设经费提出建议。1928年7月31日，在由张静江主席召开的第十次常会上，会议根据刘纪文的提议，决议首都建设经费为五千万元，并首次明确规定了中央与地方对经费的负担情况，“中央任一千五百万元、各省合任三千五百万元、分五年按期筹解本会”[11]。8月15日，“建委会”对各省分担三千五百万元提出了具体的分摊数目，这也是中央对各省分摊首都建设经费的第一次有具体数目的规划。该规划由国府会议议决后交“冯玉祥李烈钧孔祥熙蒋作宾何应钦审查”[12]。

在国民党二届五中全会召开期间，刘纪文向大会提交了关于首都建设的五个提案，其中四个是与首都建设经费直接相关。除了要求更定首都名称“以崇体制”外，刘氏提议：(1) 将“江宁府属六县改隶市府”，全部行政财政权一并移交。(2) 要求中央补助首都建设经费，“请暂定每月拨给一百万元”，由“指定盐税附加，烟酒税附加，卷烟统税附加”[13]为经费来源。(3) 给予各省分担首都建设经费一定的激励措施，即首都道路由谁承担建设经费，就以谁命名。具体做法是“规划全市干路二十四线，由中央与华侨及二十二行省，分担收用土地及工程物料等费，将来中央担任之路，即名中央路；华侨担任之路，即名华侨路；某省担任之路，即名某省路”[13]。(4) 设立首都市银行，“请财部拨煤油特税库劵二百万元为基金”，余下的由市府募集，“市银行并有发行纸币代理市金库之权”[13]。

会上，国民党南京市党部研究指导员马饮冰呼吁“把首都的区域范围确定下来、首都的建设经费决定下来”，提出“区域不确定，建设计划就难着手，经费无办法，根本就谈不到建设”[14]，扩大南京的市区范围，不仅能提升南京作为首都的地位，也能为南京的首都建设提供经费上的支持。同时，他还支持刘纪文提出的以道路命名来纪念各省承担经费的办法。此外，还有人对设立首都市银行表示支持意见，认为“市民银行可为本市建筑抵押贷款”[15]。

1929年3月18日，国民党在南京召开第三次全国大会，大会通过了实行“训政”的决定，并公布了1928年10月3日国民党中央常务委员会第一百七十二次会议制定的《训政纲领》六条。由于这次大会是完全在建设时期召开的标志性大会，刘纪文对该会充满了期待，“对于首都建设，希望大会予以相当的帮助”[16]。会上重申了以前的置办首都建设经费的办法，例如在海关税、卷烟特税、盐税三种税收项下，每年各拨六百万元；提各省政府正杂赋税百分之二充当建设经费。同时也提出了一个新的举措，即“于沪宁路及津浦路南段，无论客票货车每元附征市政捐一成”[17]，意图在全国铁路盈利中为首都建设分一杯羹。

(二) 出炉《首都计划》

1929年12月31日，“国都处”在负责人孙科与主任林逸民领导下，经过一年多设计规划的中国近代史上第一个自主设计的城市建设计划文本——《首都计划》终于出炉。《首都计划》在最后专门有两章叙述了首都建设的经费，预计了1930―1935年的建设经费，总共需要五千一百八十万元，年均约为八百六十万[18]。首都计划还建议由市府制定条例发行公债三百万元兴建自来水及市民住宅项目，并将中央与各省分担的经费提出了新的数目分配，即各省减少至承担二千万，其余三千万由中央发行公债[18]263。

《首都计划》提出的各省分摊二千万元是在“斟酌各省经济状况”的基础上提出的，但这与上述前一年“建委会”拟定的各省摊分三千五百万经费数目表出现了差异，因此刘纪文再次提出新的经费分摊计划方案。1930年3月6日，在国民党召开的三届三中全会第五次会议上，由孔祥熙、孙科、刘纪文三委员共同提议了新的筹集首都建设经费案。在该案中，对各省的分摊数目进行了新的确定[19]。

刘纪文等三委员表示新的分摊表是在“权各省壤赋之上下与区域之广狭”的前提下提出的，通过比较两个分摊表，可以发现各省区的承担数目都减少了一半左右，这样的改变接近各省对实际经费支付的可接受程度，从而可提高有利于首都经费筹集的实际效果。他们除了制定分摊数目计划外，还对《首都计划》中的公债发行提出了具体化建议，即将三千万公债分两次发行，“第一期为一千万元，第二期为二千万元，其本息基金均以关余担保。”[20]‍

(三) 召开第一次首都建设委员会全体大会

1930年4月16日，在名义上负责首都建设的最高机构——“首都建设委员会”终于在南京励志社召开了第一次全体大会。在这次关键的会议上，刘氏争取到了筹集首都建设经费的提案。

蒋介石在开幕式的致辞上提出：“首都是全国政治文化的中心，所以首都的建设，是全国建设的中心。”[21]206大会宣言也明确指出“首都之建设，大别之为工程经济二者”，故应设工程建设专门委员会与经济建设专门委员会；首都建设成功是“全国人民所共有共治共享者也”，故首都建设经费应以“平均负担为天职”，再次重申各省分担建设经费的提议。大会具体审查讨论提案分为三个小组，其中第二组专门负责审查建设首都经费之筹措事项，由孔祥熙负责。

针对首都建设经费由各省分摊与发行公债事宜，孔祥熙、刘纪文、何健、刘文岛、魏道明和王正廷等都有相关提案的提交。众多经费提案总结起来，主要可以分为以下三种：第一种是将关于首都建设经费由各省分担的计划再具体化。刘纪文提议“由各省区按照其岁入总额每例加征，以三年为限”[22]，每年分两期缴纳，并制定各省区分期缴纳经费数目表。第二种是发行公债的实施建议与推销办法。“（民国）十九年六月发行二千万元，二十一年二月发行一千万元……月息八厘，每月还本二十分之一”，并且向华侨劝购一千万元，各省市商会分担一千万元，其余一千万元向“全国荐任以上公务人员劝购之”[23]。第三种是关于公债基金的建议。公债的还本付息基金是否充实直接关系到公债的认购。除了上述已经提到的由关余担保的建议之外，还有托二五库券保管委员会兼管公债基金的建议。同时，临时提案又提议将各国庚子退款中的相当部分充作公债基金[23]。

四、刘纪文对民国首都建设的贡献

在“首建会”第一次大会结束后不久的1930年4月19日，刘纪文即辞去了市长一职，改任江海关监督，由魏道明接任市长一职。

首都建设的进行要以经费的充裕为条件，所谓“巧妇难为无米之炊”，倘若经费不能到位，任何建设都无法进行；经费到位但若不够充足，建设也只能是一种“半吊子”工程而已。南京作为首都，即成为“万邦”注目之地，南京的市政设施建设与整个国家的形象联系在了一起。南京的市政建设成就不仅关系到中国在世界的地位，也关系到国民政府的政治权威建设。当时除了南京为特别市外，还有7个特别市，即上海、天津、青岛、汉口、重庆、北平和广州。每个特别市都各具特色，在各自的区域内，甚至在全国，都具有一定的影响，“南京为首都之所在，上海为东亚之巨埠，广州为都市之先进，汉口为全国之中心，北平为旧时之故都，天津为北方之商埠，青岛为沿海之要港”[24]254。南京作为国民政府的首都所在地，若是不能够建设得当，或者说不能够在气势上压过其他特别市，那么南京的“首都”地位就无法展示。这样一来，国家的政治权威就会受到打击，国民党早期致力于的国家权威构建也会受到消极影响。总之，国家权威的构建需要首都的恢宏气象，需要将南京建设成为一个能够展示“中华民国”首都气魄的现代化大都市，而所有这一切的前提就是首都建设的经费能否得到充分落实。

综观刘纪文两次出任南京市市长期间对首都建设经费贡献，亦可用尽心竭力来形容，且取得了较大成果。初任南京特别市市长时期，由于国家仍然处于北伐战争时期，国民政府的重心在军事上，且刘纪文的政治后台蒋介石地位还未得到彻底巩固，因此刘氏在筹集经费上存在一定的难度，可谓“心有余而力不足”。复任市长后，首都建设的环境发生了极大变化，国家进入了“训政”建设时期，此时蒋介石政权逐渐稳定，以蒋介石为首的中央正统派积极援助南京市政建设，再加上刘氏的经费筹集计划变得更加具体与实用，为建设经费的筹集提供了更加切实的保障。

[1]南京市腐败之一斑[N]．北京晨报，1924-08-04．

[2]马超俊．十年来之南京[M]．南京：南京市政府秘书处，1937．

[3]刘纪文请拨款建设新都[N]．申报，1927-07-26(06)．

[4]何市长向中央全体会议吁请首都建设经费文[N]．南京特别市市政公报，1928-02-28．

[5]吴永明．南京国民政府禁烟述略[J]．江西社会科学，1998(7)：28－32．

[6]何市长在第二次总理纪念周之报告[N]．南京特别市市政公报，1928-01-15．

[7]王俊雄：国民政府时期南京首都计划之研究[M]．台南：台湾成功大学建筑研究所，2002．

[8]行政院秘书处印行．国民政府首都建设委员会组织条例[N]．行政院公报第12号，1929-01-12．

[9]张朋园，沈怀玉．国民政府职官年表（1925—1949）：1册[J]．中央研究院近代史研究所，1987(6)：398．

[10]刘纪文招待各团体谈话，报告市政进行方针[N]．申报，1928-07-25(08)．

[11]建委员昨开常会，设立首都道路工程处，筹措首都建设经费[N]．申报，1928-08-01(08)．

[12]国府会议纪要[N]．申报，1928-08-16(03)．