对“把权力关进制度的笼子里”论断的思考

2014-02-12雷兆玉

探索 2014年3期

雷兆玉

(中共重庆市巫山县委党校,重庆巫山 404700)

“把权力关进制度的笼子里”是习总书记于2013年1月22日在十八届中纪委二次全会上提出来的[1],2014年1月14日,习近平同志在十八届中纪委三次全会上再次加以强调[2]。2014年3月全国“两会”上,习近平主席和李克强总理再次表达了这一坚定决心。它昭示了我党反腐新战略的提出和推进,体现了我国国家治理体系和治理能力现代化的新发展,成为了中国人民最喜爱的一句话,敲击出当代中国最具震憾力的金石之音。

一、“把权力关进制度的笼子里”的本质含义

“关权笼子”曾是个敏感之语,据说在2002年美国国庆日,时任美国总统乔治·布什在中国网友会上演讲说:“人类千万年的历史,最为珍贵的不是令人炫目的科技,不是浩瀚的大师们的经典著作,不是政客们天花乱坠的演讲,而是实现了对统治者的驯服,实现了把他们关在笼子里的梦想,因为只有驯服了他们,把他们关起来,才不致害人。才不会有以强凌弱,才会给无助的老人和流离失所的乞丐以温暖的家。我就是在笼子里为大家演讲”[3]。

习总书记提出的“关权笼子”,就是管控权力的制度。它形象地概括了权力与制度的关系:权力的内容要有严肃的制度规定,权力的运行要有严密的制度监督,权力越界了要有严厉的制度惩戒。习总书记大气坦荡地提出“关权笼子”,超越了布什式的国家治理思维,描绘了权力本质的回归之路,体现了权力制衡与驯服的现代政治文明,表述了我党制度反腐的新战略,标志着我党对国家治理规律的认识达到了新境界。

二、“把权力关进制度的笼子里”的价值意蕴

(一)“把权力关进制度的笼子里”反映了政治权力特征的基本要求

第一,从属性看,权力具有渗透扩张性,不从制度上设定其边界,有可能利用其控制的财富和暴力膨胀起来,超越或凌驾于社会成员之上。

第二,从功能看,权力具有强制服从性,不从制度上规范其强度,有可能成为攫取利益的工具和满足私欲的手段,存在着腐化的自然趋向。

第三,从实现看,权力具有强大影响力,是维护和实现社会需要和公共利益的,它的运行过程是社会价值和社会资源的分配过程。人作为权力实现的导体,由于认识、感情、品德等不完善,难以绝对正确地按照权力应有目标来运用,随时可能被滥用或误用。

第四,从机制看,权力具有相对独立性,它在社会发展中凝聚而成,有着尽可能多地追求独立趋向,从而产生两种作用力,既可以推动社会进化,也可以促使社会倒退,对权力的监督和制约实际上是对掌权者的监督和制约。

(二)“把权力关进制度的笼子里”体现了政治生态营造的基本原理

优胜劣汰的“优”“劣”与环境密切相关,正如晏子所言:“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳。”[4]政治社会学的“丛林法则”是指在法治不健全的社会中,人际关系也是“弱肉强食”,武力决定命运。但是,人类社会是智慧生物构成,随着人类社会文明程度的不断提高,不会永远滞留于弱肉强食状态,强弱都是暂时性状态,人与人之间应当平等,每个人都享有天赋人权,人类行为的刚性规范只能是制度。

(三)“把权力关进制度的笼子里”浓缩了中外政治理论的智慧结晶

英国启蒙思想家、哲学家、历史学家和经济学家大卫·休谟提出了一个“无赖假定”原则,认为“在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人视为无赖——在他的全部行动中,除了谋求一己的私利外,别无其他目的”[5]。休谟不是在究诘人性的真相,而是提供了一个治理规范的睿智与策略:先设定一种最坏的情形即每个人都是无赖,然后防堵、疏导、化弥。

其实,正如卡尔·波普尔在《开放社会及其敌人》一书中所说,学者们早就普遍意识到“国家权力从来就是一种危险的、却又是必要的恶”[6]。从而提出了如何理性地对待权力的方略。西方学者从自然人到政治人,特别是对由权力勾引出的隐藏在人性深处的兽性,作出了深刻分析。

古希腊哲学家亚里斯多德在两千多年前就在他的《政治学》中说:让一个人来统治,这就在政治中混入了兽性的因素[7]。英国资产阶级革命时期的政治思想家托马斯·霍布斯把国家和政府比喻为“利维坦”,以论证君权至上,反对君权神授[8]。美国宪法之父麦迪逊和汉密尔顿都有相同论述,美国总统托马斯·杰斐逊更是直言:“在权力问题上,不是倾听对人的信赖,而是需要用宪法之锁加以约束,以防止其行为不端。”[9]这些美利坚的开国精英将“无赖假定”融入了国家制度设计之中,固化了对腐败的反制。

中国古代哲人孔子痛心疾首斥责的“苛政猛于虎”,2500年后被英国现代思想家罗素直译为“暴虐的政治比虎还凶!”

马克思也曾论述了隐藏在人性与政体中的兽性,他指出,专制制度必然具有兽性,并且和人性是不相容的。兽的关系只能靠兽性来维持。

邓小平指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[10]王岐山同志说“信任不能代替监督”,将制度、监督与情感的边界划定得清清楚楚[11]。

(四)“把权力关进制度的笼子里”展示了我党反腐战略的重大成果

第一,体现了我党政治文明建设的自觉自信。

社会主义政治文明包含着政治民主化、公开化、法制化、科学化、高效化、清廉化等六个层级,根本保证是巩固和完善政党制度,本质要求是巩固和完善国体,基本方略是巩固和完善政体,它们的全部核心都在制度。

第二,体现了我党制度反腐实践的坚定决心。

早在1945年,毛泽东信心百倍地说,共产党能够依靠民主和人民监督,跳出治乱兴衰的历史周期率。民主和监督的实现都离不开制度的设计和权力的制约。党风社风不正,并非腐败之因,实为腐败之果。党的反腐策略是在综合治理的基础上突出制度建设,“把权力放进制度的笼子”表明了党的治腐决心。

第三,体现了我党廉洁政治建设的基本路径。

中央建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计,印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》,这正是我党廉洁政治建设的目标,“把权力关进制度的笼子里”是廉洁政治建设路线图上的个重要节点,它是习总书记遏制权力腐败,亮出的寒光剑,吹响的集结号。

三、“把权力关进制度的笼子里”的现实依据

(一)1992年以来反腐斗争的转型

有学者将我党1992年的反腐历程可以分为四个阶段,我认为是有一定道理的。第一阶段,是从1921年建党到1949年建国的战争反腐,主要载体是战争;第二阶段,是从1949年建国到1978年三中全会召开的运动反腐,主要载体是群众运动;第三阶段是从1978年到2004年的权力反腐,主要以领导人的认识高低、关注强弱、决心大小为尺度;第四阶是段始于2004年《党内监督条例》正式颁布至现在正在进行的制度反腐,主要载体是法治制度。“把权力关进制度的笼子里”是制度反腐的显著标志。

(二)党的十八大后反腐高压态势的形成

“十八大”后,我党面对腐败存量越来越大,持续以高压姿态打击,权力结构和监督模式的顶层设计快速推进。

第一,旗帜鲜明,态度坚定。十八大后,习总书记关于“腐败现象依然多发,滋生腐败的土壤依然存在,反腐败斗争形势依然严峻复杂”的“三个依然”的分析,“中国已经到了政治体制到了不得不改革、两极分化到了不得不解决、反腐困境到了不得不突破”的“三个不得不”的研判,“腐败问题解决不好,就会导致“亡党亡国”的严肃警告,这一态度表明,中央的反腐败决心是十分巨大的,表明了我党反腐的坚定决心。2014年,中国肯定还会走进一个更加深入的“老虎苍蝇一起打”,甚至“老虎”的级别会越来越高,这将给中国的反腐败问题带来巨大的推动。

第二,多管齐下,组合出击。一是以规治风。中央作风建设八条,中纪委严禁公款购送月饼、贺卡,规范会议费管理、公务接待,实施约谈机制,赢得了各方赞扬。二是巡视亮剑。加强巡视工作是2013年中纪委工作的一个重要特征。2013年中央派出两批、20个巡视组和45个群众路线教育督导组,反腐先锋和尖刀的行动,赢得了治本时间。2014年2月28日,中央发布了《2013年首轮中央巡视的地区、单位整改情况综述》,认为巡视能否取得实效,关键在于巡视成果能不能有效运用。为确保整改取得扎实成效,中央采取一系列重要创新举措,实行签收制、强化“双责任”、实行“双报告”、推行“双公开”、整改“快节奏”,真正解决问题,做到事事有回音,件件有着落。王岐山书记数次强调要“落实(巡视组的)监督责任,巡视组对重大问题应该发现而没有发现就是失职,发现问题没有如实报告就是渎职”;“巡视组组长不是‘铁帽子’,一次一授权”。这些是启动并实施巡视问责机制的重要标志。2014年中央将改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖,2014年首轮中央巡视工作已经在3月31日全部进驻、全面近开。三是自身打铁。习近平主席多次讲到,反腐败是一个艰巨的、长期的、复杂的任务,明确提出要“从我做起”、“打铁还要自身硬”。2013年以来,群众路线教育活动有序推进,中央政治局率先垂范,全国纪检监察系统清卡“零持有、零报告”,党员干部照镜子、洗洗澡、治治病,赢得了人民信任。

第三,打虎灭蝇,标本兼治。中央坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,推行了立体式、全方位反腐。十八大以来,标本兼治、治标为先的反腐思路日益清晰,“苍蝇”、“老虎”一起打的高压态势取得明显震慑作用。中央纪委按照党中央决策部署,在强化党的纪律特别是政治纪律约束、强化执纪监督、强化查办腐败案件等方面攥紧拳头打出去,形成了鲜明的工作特点。

第四,依靠群众,雷厉风行。纪检与检察机关,依靠群众,开辟网络反腐战场,腐官显影即被“秒杀”,大案要案迅速侦破,让一些腐败分子闻网色变,陷于人民战争的汪洋大海。统计显示,2013年全国纪检监察机关共接受信访举报195万件,其中网络举报38.69万件,占总数的19.8%。在网络反腐上,官方正从“幕后”走向“台前”。

第五,强化监督,刚性管理。一是纪检改制。中纪委、监察部公“晒”组织架构,纪检监察体制改革迅速推进。二是司法衔接。纪检监察机构与司法机关基本实现了无缝对接,《法院组织法》和《检察院组织法》被列入全国人大的修法议程,司法体制摆脱地方干预改革稳步推进。三是审计风暴。审计风暴狂吹不止,刘志军案、中石油窝案大要案线索即来源于审计。四是预算控制。严格控制“三公”消费,公共预算公开透明。据李克强总理2014年政府工作报告,全面贯彻中央八项规定精神,开展群众路线教育实践活动,坚决反对“四风”,严格执行“约法三章”。中央国家机关“三公”经费减少35%,31个省份本级公务接待费减少26%。加大廉政建设和反腐败工作力度,一批违法违纪分子受到惩处。。五是金融监控,央行与纪检监察、公安和检察院等部门完善信息共享机制。六是国际合作。目前我国已与50余个国家签订民、刑事司法协助条约,与36个国家签订了引渡条约,这一标桩桩一件件,必将使外逃的“裸官”受到制裁,企图外逃的“裸官”受到震慑。

(三)两部党内治法法规颁布的效应

2013年5月27日,中央颁布了《党内法规制定条例》及《党内法规和规范性文件备案规定》,2013年11月27又发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》这在我们党的历史上是第一次,它表明了我们党坚持党要管党、从严治党方针,推进科学执政、民主执政、依法执政的坚强决心,同时也昭示,不断完善的党内法规将成为各级党组织和广大党员头上高悬的制度利剑,这必将有力实现有规可依、有规必依、执规必严、违规必究,防止出现“稻草人”和“破窗效应”。

四、“把权力放进制度的笼子里”的战略举措

习总书记提出的“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制,”[2]人们评议说这是“霹雳下的阳光”。用制度管权管事管人是基础,让人民监督权力是核心,让权力在阳光下运行是关键——这就是“把权力关进制度的笼子里”战略举措。

(一)严厉惩治腐败,形成不敢腐的惩戒机制

第一,敢腐败源于惩处的不力。

一是取决于惩处率。惩处率与腐败率成反比。当腐败惩处率低、风险系数小时,腐败分子就心存“赌一把”的侥幸心理,胆大妄为,铤而走险;当腐败惩处率高、腐败风险系数大时,腐败分子就心存“忍一忍”的恐惧心理,害怕失手,小心翼翼。

二是取决于惩处力。惩处力与腐败量成反比。当腐败预期收益大于腐败成本时,腐败分子就会放一放手,选择腐败;而当腐败预期收益等于或小于其腐败成本时,腐败分子就会收一收手,中断腐败。

第二,不敢腐惩戒机制的营造。

一是提高惩处率。要增强惩治的必然性,让制度的“笼子”通上“高压电”,充分发挥严查腐败案件的巨大震慑功能,减少、杜绝腐败逍遥法外的空间,习近平曾多次指出,反腐败需要“刮骨疗毒、壮士断腕的勇气”。“老虎、苍蝇一起打”,斩断腐败之手,令贪官闻“腐”而止、谈“腐”色变。

二是增强惩处力。防止权力滥用,惩治这一手决不能放松。习近平同志指出:反腐败高压态势必须继续保持,坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子,发现一个就要坚决查处一个。要增强惩治的严厉性,始终保持惩治腐败的高压态势,严惩浮出水面上的腐败案件,深挖潜藏在水面下的腐败,严惩权力寻租,严肃查办案件,提高违法成本,减少腐败收益,综合运用法律、组织、经济等处罚措施,让“出笼者”得不偿失,敬畏制度,不敢腐败。

(二)严格制约监督,形成不能腐的防范机制

第一,能腐败原于权力的疏管。

一是过分集中的权力容易产生腐败。英国历史学家和政治思想家阿克顿有一句名言:“有权必腐,极权极腐”[1]。邓小平同志1980年曾经指出,中国的一切权力集于党委,而党委的权力集中于几个核心书记[10]。目前我国权力结构仍然是类似的情况。权力过于集中,最突出的表现就是权力过分集中在主要领导手中。权力过于集中而又得不到有效监督,是各种腐败现象产生蔓延的根本原因。

二是缺乏监督的权力容易产生腐败。如果对权力出现空监、弱监和虚监,权力便会被滥用,官场就可能沦为腐败的寄生圈和利益共生圈。腐败是主观故意与客观可能相结合的结果。腐败产生的主观原因“权力”的贪婪即权力背后人性的贪婪,腐败产生的客观条件是对“权力”与“利益”管理的不完善、制度建设与执行的漏洞。

第二,不能腐防范机制的构筑。

一是解决权力过分集中的弊端。扬汤止沸,不如釜底抽薪。法国著名思想家孟德斯鸠说过:“有权力的人使用权力,直到有界限的地方才会休止。”[12]对“权力”与“利益”管理的不完善、制度建设与执行的漏洞是腐败产生的客观条件,要降低腐败出现的可能性,就必须把精力和工作重点放在堵塞制度漏洞上。要分化权力,形成以权力制约权力,以权力监督权力的体系。李克强总理在2014年《政府工作报告》明确提出了 “权力清单”,把进一步简政放权作为政府的自我革命,李克强总理提出,今年要再取消和下放行政审批事项200项以上,建立权力清单制度,一律向社会公开。

二是形成权力立体监督的格局。建立健全对权力的约束制度,让权力在法律制度的框架内运行,让权力在权力间形成制衡。这种机制就是让每一项涉及人民、国家、党的利益的重大决策,都不可以由一项权力独自完整地作出。要扩大人民知情权、参与权、表达权、监督权,确保决策权、执行权、监督权;要完善党务公开、政务公开、司法公开制度;要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。要寓制衡于各权力之中,使每一项重大权力都是在规定的程序下、在约束的机制下行使,都是在公开、透明的环境下运行。

第三,严密权力运行,形成不易腐的保障机制。

一是易腐败是权力运行有问题。

我国的反腐制度规定可谓不少,截至2012年7月,党和国家机关及其有关部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法规制度616项,省级制定涉及反腐倡廉的地方性法规和文件规定1538件。我国保留最世界上少有的死刑,不少贪官被送上了断头台,反腐力度可谓不小[13]。但是,为什么“前腐后继”、腐败蔓延?其中运行机制存在的不足是个重要原因。在权力的行动运行机制,实际上存在着程序上的漏洞和结构性缺陷,导致权力难以有效杜绝“个人意志”,执行过程中“走形变样”,权力大于程序、程序被玩弄、程序被架空,权力隐性运作之弊明显,以合法的程序体现了个人的意志。

二是不易腐保障机制的建立。

笼子不能少。中央政治局委员、国家副主席李源潮说,应当打造“三个笼子”,第一,民主的笼子,把权力关进笼子,更要把钥匙交给人民;要进一步完善决策机制,加强决策的论证、听证,不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平;第二,法治的笼子,要依法行政,特别是要建立健全决策问责和纠错机制;第三,监督的笼子,要有监督,不让权力跑出人民民主国家对它的赋权。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正[14]。

笼子必须牢。关权的笼子要达到体现正义、适应需求、可以操作三个标准。权力及其运行体现多数人的整体意志和利益,公开化、透明化,有可操作性。必须把“关猫的牛栏”变为制度的“铁笼”,避免形成“破窗效应”。

笼子紧关好。要严格遵守和执行制度,遵守党的纪律,使其“真正成为带电的高压线”。民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要,必须严格执行。要加强教育警示。英国历史学家阿克顿说过,“使人堕落和道德沦丧的一切原因中,权力是最永恒、最活跃的……从天堂到地狱,只有一步之遥。滥用权力,就是连接这两者的通道”[15]。可见,紧关权力“笼子”,不但是监督,更是关心爱护。“打铁还需自身硬”,各级领导干部要时刻头悬“达摩克利斯之剑”,真正树立权力要受制度约束、制度大于权力、制度的力量在于执行的观念,常怀崇尚制度之心,位高不擅权,权重不谋私。