新一轮国企改革与职工权益保障问题发微——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》研习心得

张喜亮

(国务院国有资产监督管理委员会研究中心 北京市 100834)

国有企业改革，经历了承包制、转换经营机制和建立现代企业制度三个重大阶段。每个阶段，职工都切身感受到自己被改革着——以“三铁精神砸三铁”，推动着用工、工资和保险三项制度改革，数千万的职工在改革中被“减员”下岗失业了。而今35年过去，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称党的十八届三中全会《决定》)，对国资、国企改革又提出新要求。那么，在此次新一轮改革中，职工的命运又将怎样呢？认真研习党的十八届三中全会《决定》，笔者欣慰地感到，职工将不仅不会被当成改革的对象，而且必将发挥改革的主体作用，其合法权益将得到更充分的保障。

一、明确国有企业所有权与突出职工地位作用

国有企业所有权问题，一直是改革政策制定中的一个困惑。建国初期完成资本主义工商业改革后，便建立了“全民所有制国营企业”。1987年10月召开的党的十三大提出了所有权与经营权分离的原则，指出：“全民所有制企业不可能由全体人民经营，一般也不适宜由国家直接经营。” 1988年3月召开的党的十三届二中全会指出：所有权与经营权分离后，“全民所有制企业的所有权仍然属于全民”。1988年9月召开的党的十三届三中全会，则开始使用“国有企业”这个概念，1993年初修改的《宪法》也将“国营企业”改为“国有企业”，同时指出：“国有经济即全民所有制经济。”1993年11月召开的党的十四届三中全会又指出：“企业中的国有资产所有权属于国家。”于是，这便提出了一个问题：“国有企业”究竟是“国家”所有还是“全民”所有？1999年9月召开的党的十五届四中全会在其《决议》中指出：“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。”由此开始出现一个误解：国有企业即国家所有的企业，所有权是政府。“国营”改为“国有”，“职工”地位作用发生了质的变化，“职工地位在一片加强声中被削弱了”，干群矛盾自此加剧，经营者的强势和职工的无奈形成了鲜明反差，“下岗失业减员增效”成了当时国有企业改革的最强音。一些国有企业高级管理人员恶性腐败案件频频发生，这不能不说与职工管理权和监督权的缺失有某种必然联系。一些不建工会组织和职代会制度的国企集团公司，便多曾发生特大腐败窝案。

从理论上说，“全民”是所有者，“国家”是经营者，这就是所谓“国营企业”，产权其实是很清晰的。所有权属于全体人民，企业经营者必须在职工监督下自觉约束自己的职务行为。在国有企业被误解为国家即政府所有后，“权力和权利”越来越向经营者者集中，职工民主管理权形同虚设，甚至干脆不设。于是，劳动争议成倍增长，群体事件频频发生。虽然劳动生产率有一定提升，但各种矛盾和社会问题却是大量的。“民有”，强调的是“治吏”，“国有”则权与利集中而“治民”。党的十八届三中全会《决定》正本清源，明确指出“国有企业属于全民所有”，第一次明确了国有企业即“国有经济”或“国有资产”的所有权问题，重归了中国共产党的基本原则和理论，亦符合宪法精神，真正从理论上解决了所有权与经营权、政府行政权与企业经营权的归位问题。

关于国有企业的全民所有权，必须明确这样几个问题：第一，政府必须约束其行政行为，要从全国人民“所有”这个总原则出发，去制定改革政策和评估改革后果；第二，国有资产监督管理机构必须约束自身权力，简单的资本逐利行为有悖于全民所有的原则；第三，职工首先是“全民”中的一部分，其各项权利必须得以保障，以向“国家”出资人负责的名义侵害职工利益是不合逻辑的；第四，国有企业经营者的岗位角色决定其有“权和利”过度之可能，职工有责任依法对其进行监督，谨防“内部人控制”损害国家和人民的利益；第五，国有企业职工必须以“所有权”者的责任感，贡献其才能和智慧，承担起促进企业健康发展、造福国家和人民之使命。

二、完善现代企业制度与确保职工参与厂务管理

“现代企业”是指二战后基于对既往教训的反思形成的企业值理念，本质上至少包括“人权、民主、社会责任”三方面内容。如果说近代企业是以“资本至上”为价值判断的话，则现代企业是以“人本至上”为最高准则的。“资本至上”追求的是不择手段实现利益回报最大化，并以此为终极目的；“人本至上”则是以实现人的社会价值为终极目的，在为社会做贡献中求发展，进而获得合理利润。现代企业追求的是人的价值：投资人、经营者和职工等相关群体通过生产或服务来满足和引导消费，提升生活品质，承担社会责任，实现人生的社会价值。古今中外载入史册的伟大企业，无不贯彻这样的价值理念。

党的十四届三中全会在《决定》中曾提出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。” “国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。”“工会与职工代表大会要组织职工参加企业的民主管理。”党的十五届四中全会，又重申了建立现代企业制度的方向，指出：“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。” “要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。” “国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加。” “所有者对企业拥有最终控制权。”党的十八届三中全会的《决定》则明确要求：“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。”“建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。”“深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。”“建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。”“国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。”“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”这些论述，都为今后的国有企业改革指明了方向。

我国现代国有企业制度与西方公司制企业的一个最大不同就是，在完善公司法人治理结构之同时，特别强调职工在企业管理中的权利和作用。公司制企业具有现代企业制度的某些特征，如董事会、经理人和监事会相互制衡的“民主”性，依然是建立在“资本至上”的“资本”民主。经济学常识告诉我们，在企业三要素“人、财、物”中，核心无疑是“人”，包括投资人、经理人和职工等相关群体，人权平等、尊严保障、共建共享、奉献社会，这才是现代企业制度的本质。从《说文解字》的释义中我们可知，企业是指人们为兴办共同事业而聚集在一起的地方或称组织。日语中的“企业”汲取汉字精华，强调：商事主体共谋持续发展。日本一些著名企业的公司章程总纲都明确宣誓：“为经济的发展和社会的进步努力奋斗。”只有确保职工参加企业管理的权利，才称得上是现代企业制度。国务院国有资产监督管理委员会设立以来，高度重视保障职工参加企业管理的权利，2006年制定了《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法(试行)》，2007年制定了《关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见》，同年还制定了《中央企业履行社会责任的指导意见》，2009年又制定了《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》，同年还制定了《关于加强中央企业班组建设的指导意见》，2010年又制定了《关于中央企业建设“四个一流”职工队伍的实施意见》。所有这些文件，都是要构建与现代企业制度相适应的职工民主管理制度建设体系。贯彻党的十八届三中全会《决定》，深化国有企业改革，完善现代企业制度，依然应该坚持职工参加企业管理这个原则，积极探索中国特色社会主义现代国有企业制度的新模式。

三、创新劳动关系协调机制与畅通职工诉求表达渠道

“创新劳动关系协调机制，畅通职工表达合理诉求渠道”， 这是党的十八届三中全会《决定》提出的明确要求。因此，必须首先弄清劳动关系的内涵，因为这是创新劳动关系协调机制的基础。

我国的法律，至今还没有对“劳动关系”的概念作出明确规定。早年在起草《劳动法》和《劳动合同法》过程，曾试图界定其概念，拟作这样的定义：“本法所称劳动关系，是指用人单位招用劳动者为其成员，劳动者在用人单位管理下提供有报酬的劳动而产生的权利和义务关系。”这个定义存在着严重的问题：第一，劳动者即职工与企业的关系，被实际确认为“管理与被管理”关系，职工处于法定“管理下”的地位，这显然有悖我们国家社会制度的根本原则；第二，它有诱使企业拒绝向劳动者支付劳动报酬以规避法律责任之嫌——只要不提供“报酬”，即非本法所称劳动关系。几经争论，《劳动法》和《劳动合同法》最终均未能将该定义纳入正式条款。

对劳动关系内涵的理解，我国大体经历过三个阶段。建国初期沿用的是旧中国使用的“劳资关系”，它具有资本主义尤其是原始资本主义的性质和特点，劳动双方是职工与资本家的关系。资本主义工商业改造完成后，将“劳资关系”改称为“劳动关系”，使其具有了与当时社会特点相适应的社会主义性质，劳动双方不再是劳动者与资本家的关系，而是职工与国家的关系，其问题被视为劳动人事问题，属于人民内部矛盾，主要是通过政治思想工作来解决，内部不能解决的，则通过政府设立的人民来访机制解决。改革开放后，涉及内资非公企业时，多用“雇佣关系”；涉及港澳台资企业和外资企业时，则惯用“劳资关系”；涉及内外合资合作企业，常用“员工关系”；至于国有企业，依然使用的是“劳动关系”，但一些企业经营者实际将之理解为“劳资关系”，即职工是“打工”的，经理才是“老板”。已形成基本共识的社会观点认为：按照法律和政策，劳动关系是与中国特色的社会主义“市场经济”相适应的，职工与企业依法建立劳动契约关系。这只是对劳动关系现象的表层描述，并未反映出劳动关系的本质。笔者认为：现代劳动关系是职工与法人或人格化的组织，按照法定程序与内容，平等自愿缔结的关于劳动力所有与使用权限的关系。现代劳动关系的主体是职工与企业，标的是劳动力，内容是权限，依据是法律，形式是合同。之所以采用“现代”这个用词，是要表达这样几层涵义：一是与劳资关系区格开来；二是与公司制企业形式相适应；三是强调现代社会的人权、民主、平等、自由和道德等价值观念。

创新劳动关系协调机制，首先要使职工和企业经营者都能树立起现代劳动关系意识，即职工是现代国有企业主体之一，在法律上是与企业平等的，投资人、经营者和职工只有岗位与职责之分，没有人格地位上的差异；职工拥有其劳动力的终极所有权，企业在劳动力的使用过程中必须充分考虑人权、人格等道德因素。未来的劳动关系协调机制，必须建立在这样的理念基础之上，即和谐劳动关系必须满足职工与其劳动力等价的工资、福利、安全和发展之需，必须要使职工与经营者拥有平等的话语权，必须保障职工企业管理的参加权。党的十三届三中全会指出：“我们办的是社会主义企业，整个企业是一个利益共同体。办好企业，要靠经营者和工人共同努力。既要保证企业经营者独立行使经营权，又要保证工人能够充分行使民主权利。经营者的管理权威和工人的主人翁作用是一致的，而不是对立的。在深化企业改革的各项工作中，都应当掌握并体现这个原则。”党的十五届三中全会要求：“发挥工会和职工代表大会在民主决策、民主管理、民主监督中的作用。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，实行民主评议企业领导人和厂务公开。”党的十八届三中全会《决定》进一步要求：健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。因为参与企业管理是职工表达合理诉求的基本渠道，也是协调劳动关系的最主要机制，关键是要把这些既定的机制和渠道落到实处。

四、推动混合所有制改革与施行员工持股计划

所谓混合所有制经济，指的是国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济。推动混合所有制的目的，是放大国有资本功能，实现国有资本保值增值，提高企业竞争力，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。党的十八届三中全会《决定》提出：允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股。根据历届中央全会决议精神，研究混合所有制经济的形成、形式、目的与性质，可以得出这样几个基本认识：第一，混合所有制经济是以国有企业为基础或由国有企业发起建立的，是国有企业改革的一项措施；第二，混合所有制经济是指资本所有权多元结构的经济组织即股权多样化，各种性质的资本都可参与国企产权改革，但重要的企业必须是国有控股；第三，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式之一，无论国有控股还是国有参股，都必须有国有股份。党的十八届三中全会《决定》提出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”这实际上表明了三点：第一，职工持股实现的环境基础是混合所有制经济体；第二，职工持股是现代企业制度的内在要求；第三，实行职工持股的目的是形成投资人和职工的利益共同体。

职工持股计划一般被认为兴起于上世纪五十年代的美国，以福特公司为典型。教科书通常用“员工持股计划”之概念，其英文表述大体有两种：Employee Stock Option Plan和Employee Stock Ownership Plans。两者开头字母缩写，便是ESOP，即员工持股计划。前者强调的是对股份的“选择”，后者突出的是对股份的“所有”，两者共同点则是“Employee”，即雇员。这个“雇员”，一般是指与资本所有者相对应的劳动力所有者。具有现代企业制度意义的“员工持股计划”中的“雇员”，则泛指所有员工而不是特指那些Chief executive officer(首席执行官)或Professional manager(职业经理人)，或Manager(管理者)或Officer(高级职员)。中文理解似乎与其有一定差异，前者是指通过让员工持有本公司股票和期权而使之获得激励的一种长期绩效奖励计划，实践中，往往是企业内部员工出资认购本公司的部分股权，并委托员工持股会管理运作，员工持股会代表持股员工进入董事会，参与表决和分红。后者是指员工所有权的一种实现形式，即是企业所有者与员工分享企业所有权和未来收益权的一种制度安排，员工通过购买企业部分股票(或股权)而拥有企业的部分产权，获得相应管理权。

职工持股可分为这样几种状况：一是募集资金，二是激励员工，三是人力资本化，四是资本社会化。从历史和逻辑上分析，职工持股计划的动机可能是单一的，也可能是多种并存的。员工持股在不同企业或同一个企业的不同发展阶段，作用也不是完全相同的，动机与作用相背离的情况也是有的。职工持股计划是企业或企业投资人主导的行为，从根本上说是企业管理的一种手段，即用持股的方法激励员工而提升劳动生产率。上世纪九十年代，我国国有企业改革也曾探索过职工持股方案，大体有这样几种情况：一是实现企业募集资金之目的，以职工出资购买股份来补充企业的资本金或流动资金；二是企业以股份制改革为名转让一部分股权，以偿付本应支付给职工的工资、福利等；三是企业通过分享一部分股权的办法，诱使职工脱离岗位，以实现用新人换旧人之目的；四是职工出资购买企业股权，实现彻底改革，政府悉数收回国有资本；五是一些高管故意做空企业，以职工持股名义改革，然后收购分散在职工手中的股份，变国有为私有。国有企业职工持股改革有成功的经验，也有失败的教训，所造成的国有资产流失，已遭到社会的交口诟病。如今再次深化国有企业改革，在混合所有制经济中实行职工持股，就必须认真总结以往经验教训，努力创新职工持股计划理念，要从企业公有化实现的一种形式之理论高度，对国有企业改革进行顶层设计，谋定而后动，这将更能展示中国特色社会主义国有企业健康发展的力量。

五、完善工资集体协商制度与促进职工工资增长

分配制度也是深化国有企业的一项重要内容。以前曾出现过以下几种情况：基于国有企业劳动生产率低下的原因是职工懈怠之判断，强调“效率优先、兼顾公平”，甚至明确提出拉大差距，鼓励“一部分人先富起来”；基于确保国有资产保值增值之判断，提出“职工工资总额增长率低于企业经济效益增长率，职工平均工资增长率低于本企业劳动生产增长率”，即“两低”的原则；基于国有企业活力不足是经营管理者懈怠之判断，则提出鼓励“资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”，等等。而经济学常识告诉我们，与资本、管理和技术相比，劳动要素极为弱势， “按劳分配为主体” 于是在“多种分配方式并存”中被淹没和次化了。国有企业分配制度改革的历次实践，都反复证明了这一点，目前广遭诟病的“两极分化”，正可谓是此因之果。“两低”的原则，决定了职工工资永远赶不上GDP，且难以持平CPI，职工收入与国家经济发展极不相称，职工无法感受到国家发展的成果，而一些企业高管则享尽企业和国家经济的发展成果。职工工资水平“由企业决定”，则实际上就是由企业经营者单方确定。有的企业还实施所谓“密薪制”，将企业工资制度和工资水平密封于“暗箱”之中，职工们只能被动地接受。

党的十八届三中全会《决议》要求：“形成合理有序的收入分配格局，着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。” “健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度。”“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制。” 这些要求清晰勾勒出劳动报酬分配改革的的重心、原则与增长路径：第一，要把企业内部职工劳动报酬分配制度与资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制区格开来；第二，报酬分配着重“保护劳动所得”，提高劳动报酬分配的比重，突出劳动要素；第三，抛弃“两低原则”，确立“一个同步原则”，即劳动报酬增长和劳动生产率要提高同步；第四，明确了工资增长机制，即完善工资集体协商制度；第五，完善最低工资和工资支付制度，即确保工资底线。

工资集体协商是集体合同制度的重要内容。西方的工资集体协议是以集体谈判为基础的，最早出现于1799年，美国费城制鞋业工人为维护其合理经济利益，与雇主就劳动标准问题进行集体谈判，谈判若不能达成协议，工会就组织大规模罢工，以示对雇主的抗议和威胁。第二次世界大战以后，欧美国家开始积极干预劳资关系，对集体合同制度以法律的形式给予认可，而对工会组织罢工和企业闭厂等极端行为亦进行严格的限制。上世纪二十年代至三十年代，中华民国政府制定的劳动法律也都承认职工的集体谈判权，甚至制定了专门的《团体协约法》。中国共产党成立之初提出的《劳动立法大纲》和革命根据地、抗日根据地、解放区时期，也都设立了相关制度。新中国成立初期，还颁布了集体协商的法律法规，进入社会主义社会后，工资集体协商则全部停止了。上世纪八十年代，以保企业经济指标为核心，一些企业职工创造出了“双保合同”制度，后发展为“共保合同”，被推广到全国。九十年代中期，集体合同制度写入我国《劳动法》，集体协商被广泛推动。2000年底，劳动和社会保障部发布《工资集体协商试行办法》，其中规定：“本办法所称工资集体协商，是指职工代表与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资协议的行为。”

我国的工资“集体协商”不是西方社会的工资“集体谈判”，而是建立在和谐劳动关系与共建共享理念基础上的工资集体协商，其本质反映的是工资民主的精神。西方的工资集体谈判，以罢工等极端威胁手段为后盾，照搬这种模式会对社会造成严重的负面影响，这是我们的社会制度所不能承受的。我国工资集体协商制度，实际上就是职工工资民主制度，即职工与企业实行“工资共决”。我们反对职工采取激进罢工、消极怠工和破坏生产等强行增加工资的行为，同时也认为企业经营者甚至是党的组织单方决定职工工资制度和增减幅度的做法是严重违法的。工资问题是职工切身利益的核心内容，依照我国现行《工会法》、《劳动法》和《劳动合同法》及《企业民主管理规定》，工资制度须经职工代表大会讨论，由企业与工会或职工代表协商确定。可见，工资集体协商制度，实际上是企业职工民主管理制度的一个内容。贯彻十八届三中全会《决定》，完善企业工资集体协商制度，也就是要完善与现代企业制度相适应的职工参加企业管理制度。我国的工资集体协商制度，实际上就是工资协商民主制度，属于职工参加企业管理的现代企业法人治理结构的重要组成部分。

结束语：深化国企改革目的是惠及职工实现生产力解放

党的十八届三中全会《决定》要求：“坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。”“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展。”“坚持人民主体地位。”新一轮的国企改革，职工将不再是改革的对象而是主体。只有让广大职工充分享受到改革的成果，改革的目的才能实现，才能真正有效地解放生产力。依靠职工办企业是我们的一贯方针，职工将永远是企业健康发展的力量源泉。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]中共中央关于国有企业和发展若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，1999.

[3]国务院国有资产监督管理委员会研究局.探索与研究——国有资产监管和国有企业改革报告(2011)[M].北京：中国经济出版社，2012.

[4]王家宠，钱大东.市场经济国家的劳动关系[M].北京：工人出版社，2012.