新一轮司法改革前瞻

刘武俊

新一轮司法体制改革已在紧锣密鼓地推进之中。2014年6月初，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》。习近平总书记强调，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理、设立知识产权法院，都是司法体制改革的基础性、制度性措施。中央司改办负责人也就司法体制改革试点工作表示，考虑到各地经济社会发展不平衡，经中央有关部门和地方决定，就以上前4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。

遵循司法规律：“接地气”才能有底气

随着社会主义法律体系的形成，中国法治建设的重心也由立法转到司法，司法改革无疑将成为社会关注的焦点和法治建设的重心。如何谋划与实施新一轮司法改革，为十八届三中全会描绘的全面深化改革蓝图添上浓墨重彩的一笔，是政法系统和法律界、法学界亟待研究的重大现实课题。

司法规律是一套科学完善的理念体系和制度体系。司法改革是实践性和指导性很强的活动，司法改革政策的决策者和制定者不能闭门造车，而要尊重和遵循这些基本的规律，通过改革试点，总结基层司法创新经验，积極关注和回应社会各界的司法需求，将司法改革深深植根于司法实践。只有“接地气”，司法改革才有底气。

尊重和遵循司法规律，就要求必须尊重司法审判活动的独立性。司法改革的关键之一就是要将独立审判这一宪法原则真正落实到制度层面，营造独立审判的制度环境。宪法第126条明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，遗憾的是，独立审判的理想与现实存在明显的差距。我国现行司法体制的一大弊端就是地方法院缺乏独立性，法官判案容易受到不当干预。在法院人事、财政、职权都不独立的情况下，司法审判也就难以抵制当地党政部门干预。同时，法院内部行政色彩浓厚的内部请示汇报、审判委员会制度、等级管理体制等也在相当程度上影响了独立审判。所以，要致力于构建一个确保独立审判的司法体制环境：司法改革应当对司法审判体系强化垂直管理，减少乃至彻底割断法院在人事与财政上的地方依附；要遵循司法规律，按照让审理者裁判、让裁判者负责的要求，完善主审法官、合议庭办案责任制；同时，也要大刀阔斧改革法院的内部请示汇报、审判委员会制度等各种可能影响独立审判的行政化管理制度，排除一切法外因素的干扰，对干涉法院独立审判的单位和人员应当予以曝光、坚决问责，让法官真正独立行使审判权。

尊重和遵循司法规律，就必须革除影响司法公正的司法地方保护主义。地方和部门司法保护主义、内部请示、先定后审、联合办案等司法潜规则往往是影响司法公正不可小觑的负能量，也是酿成冤假错案的重要诱因。形形色色的司法潜规则，败坏司法作风、扰乱司法秩序、破坏司法环境，也戕害司法公信力。所以，必须理直气壮地用司法规律、司法制度挤压司法潜规则的生存空间。

司法改革须“于法有据”

习近平同志在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，“凡属重大改革都要于法有据”，意味着改革必须要有法理依据，任何改革都不能偏离法治路径；也意味着重大改革，要及时运用立法手段确认和巩固改革成果，及时做好法律法规的立、改、废工作。需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；重要改革举措需要得到法律授权的，必须按法律程序进行。与法律制度密切相关的新一轮司法体制改革，显然也不例外，须恪守“于法有据”这一原则，决不能以改革的名义抛开法律另搞一套。

2014年6月23日起，十二届全国人大常委会第九次会议分组审议关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定草案。以前全国人大常委会曾经授权国务院进行一些突破法律的改革试点，但授权最高司法机关还是第一次。这一举动开创了在司法领域进行试验性立法的先河，可为今后修改完善刑事诉讼法积累实践经验。

所谓试验性立法，是在特殊条件下或针对带有基本性、全局性的国家法律制度采取的临时立法措施。当本应由国家立法机关或其常设性立法机构制定的法律事项，其立法条件尚不成熟时，可由行政机关或司法机关以先制定行政法规或进行司法实践探索等模式先行摸索、总结，为制定或修改法律作实践准备。以刑事案件速裁程序试点为例，这次授权决定对现行刑事诉讼法的有关规定是有所突破的，但仅限于简化开庭程序，不再进行法庭调查和法庭辩论以及增加了不公开审理的事由，这些都属于比较小的改革，不是实质性修改，没有对法律基本原则的突破。正因为对现行刑诉法规定有所突破，该项改革就必须获得全国人大常委会的授权和允许，否则改革的合法性就会存疑；正因为对现行刑诉法有所突破而又没有原则性的突破，并非实质性的修改，所以目前只要取得全国人大常委会的授权和“试验性立法”即可，而暂时不必对现行刑诉法立即修改。可见，由最高立法机关授权最高司法机关进行司法改革的试点，既体现了循序渐进、慎重稳妥的改革原则，也体现了依法进行司法改革的法治精神。

需要指出的是，新一轮司法改革有多项试点工作，伴随着改革的深化，需要得到全国人大常委会授权的可能不止一项。这就需要最高司法机关加强与最高立法机关的沟通、协调和合作，牢固树立司法改革必须依法进行的基本观念，凡突破法律规定的必须得到全国人大常委会的授权，捍卫司法改革的合法性和程序性。

一言以蔽之，司法改革必须于法有据，司法改革与立法保障须同步进行、协调推进。首开先河的司法领域试验性立法值得期待，期望不断完善的试验性立法尽快实现常态化、制度化和科学化。

用司法责任制倒逼司法公正

《改革框架意见》和《上海改革方案》将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，是遏制不当干预司法个案之风的有效举措，也是实现审判独立和维护司法公正的重要保证，同时也是新一轮司法体制改革的重要内容之一，具有非常现实和务实的意义。

有权力必有责任，有司法权力就有如影随形的司法责任。唯有真正落实司法责任制，才能从制度上倒逼司法人员公正司法。司法办案人员对所办案件担负责任，一旦出现冤假错案必须被追究相应的责任，这是常理，也是法理。然而，实践中确有少数冤假错案的相关责任人员没有及时得到应有的问责，或轻描淡写避重就轻。

以“叔侄强奸杀人冤案”为例，该案平反已一年多了，而姗姗来迟的冤案问责最近才终于启动，倘若不是今年两会人大代表的直言不讳和强烈呼吁，或許有关问责依然会久拖不决甚至不了了之。尽管浙江省公安厅、浙江省高院都对这起错案深表痛心和歉意并作了反思，浙江高院也对当事人进行了国家赔偿，但远远不够，对于这样一起影响极其恶劣的冤假错案，必须启动错案追责机制，否则难以服众。

对于司法领域的冤假错案和徇私枉法、渎职失职等违法违规行为，不问责就是司法不作为，就是司法监督的失职，就是对徇私枉法等行为和对冤假错案制造者的纵容，就是对司法公正的亵渎。

确保依法独立公正行使审判权检察权，最现实、最务实、最有效的举措就是尽快建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。对违反法定程序干预司法个案的单位和人员，无论级别多高，都应当一视同仁登记备案，予以公开曝光、公开通报，予以坚决问责。特别是在司法体制改革尚未真正触及体制之弊，建构完备的独立审判体制尚有难度尚需时间的背景下，更有必要采取曝光、通报和问责的举措，对说情施压等干预司法的现象形成舆论压力和威慑力。可以预言，一旦制度真正落实到位，对干预司法现象动真格的，像中纪委通报违纪干部一样在司法系统公开曝光和通报一批违法干预司法审判活动的单位和人员名单，干涉司法的歪风邪气必然会明显收敛，司法环境必然得到有效的治理。

司法实践中，还要警惕“求情公函”成为干扰司法的“公器”。湖南双峰县发红头文件为嫌犯请求取保候审就是典型的公权力干扰司法事件。其实，类似的事件并不鲜见。以前媒体就曝光过兰州某区政府公然向省高院、市中院发公函为被告人求情；太原市一桩违法强拆致人死亡案，事发地政府向两级法院发函恳请对被告人“慎重量刑”；湖南麻阳也出现过为贪官“公函求情”的闹剧。以官方公函的形式为被告人向司法机关求情，属于典型的行政干预司法，必须坚决遏制。

要从根本上遏制“公函求情”怪象，必须坚决对“公函求情”的单位领导予以问责，追究其滥用职权干扰独立审判和公正司法的相关责任。客观地讲，现行《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》，对类似于“公函求情”的责任追究缺乏明确规定，导致有的单位领导误认为这种行为属于公事公办，无需承担责任。建议适时修改《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》，明确规定行政机关公职人员影响法院独立行使审判权应承担的责任；同时，最高人民法院也可出台相关司法解释，明确各级法院应当拒绝接收犯罪嫌疑人、被告人所在行政机关出具的求情公函，并且法院可将行政机关出具求情公函的行为通报给纪检监察机关，以司法建议的名义建议追究相关责任。

“问渠那得清如许，为有源头活水来”，新一轮司法改革需要注入更多的生机活力。期待司法改革试点沿着科学正确的司法规律轨道顺利推进，真正革除影响公正司法的体制之弊，让司法公正迸发出灿烂的光辉，让人民群众感受到公平正义。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编辑、研究员）

原载于《同舟共进》2014年第9期，转载请注明出处