我国西部地区城市群发展的方向与路径

袁朱

参照城市群的一般标准和特征，我国广大西部地区条件欠佳，那么，西部城市群会发展壮大吗？它们与沿海地区城市群有什么不同？又如何扬长避短，走出一条有特色的发展之路？

一、发展条件的优劣势分析

西部地区城市群发展条件难以与沿海相比，大部分处于劣势地位，即使优势往往与其他资源和环境的组合效益也不高。当然，西部不是均质的，少量盆地、河谷地带具有相对优势。西部大开发战略实施以来，一些基础条件也正在发生或将要发生改变。川渝城市群就是一个典型案例。①

（一）交通区位条件

西部的战略地位十分重要，但深居内陆，加之自然和基础设施条件较差，与外界联系不便，基本处于全球化经济格局边缘。而近年来基础设施状况大为改观。

1、战略地位重要

西部地区具有国防安全、生态安全、资源安全等重要战略地位，关乎着国家大局。西部独特的地形地貌、跨境的民族聚居、复杂的国际政局使其巩固国防、军事安全的地位极为突出。它是我国向西开放的重要门户，有利于推进我国与周边国家区域经济一体化发展，提升沿边开放水平。西部是我国重要的战略物资储备基地，能矿资源开发对现阶段和未来发展都有宝贵的价值。西部是我国多数大江大河的发源地和森林、草原、湿地和湖泊的集中分布区，成为国家生态安全屏障，具有不可替代的特殊地位。西部地区在保持国家经济社会长期稳定发展上还具有基础性地位，三亿多人口的潜在市场为我国经济持续增长提供了内部需求。

2、交通区位相对闭塞

西部地处内陆，地理位置偏远，与外界联系较少，远离沿海港口和现实开发热土。而且无论是城市群内部还是跨区域的交通基础设施建设都面临着或多或少的约束，地形地貌复杂，气候恶劣，自然灾害频发，建设工程量大，周期长，对技术和投资要求高，维护困难。因此，西部城市群发展缺乏沿海地区拥有的便捷的交通网络和综合运输体系支撑，物流成本高和时间长削弱了产品的竞争力和对外来投资的吸引力，使其参与全球经济的能力大打折扣。

3、基础设施条件改观

通过国家大规模投入，西部交通通信基础设施条件大为改善，一定程度上提升了出行达海的能力，为要素流入和产品输出奠定了基础。其中川渝城市群处于西部乃至全国陆上、水上、空中联系的重要纽带，初步形成了铁路、公路、水运、航空、管道、信息六位一体的现代立体快速通道网络。重庆市区和成都拥有西南最大的与全国相连的铁路枢纽，成为西部特别是西南地区各种要素和商品的重要集散地。重庆港是长江上游第一水路转运码头，是西南唯一的达海港口。江北国际机场已陆续开通与公路、轨道、铁路及水路联运，重庆正在打造长江上游水陆空联运、东中西互动的对外交流枢纽。

（二）自然环境与资源禀赋

1、自然资源丰富

西部是我国的资源宝库，开发潜力可观。一是能矿产资源。许多省区都分布有镍、铁、铝、铬等金属富矿，稀土和锡等非金属资源远景储量居全国之首；塔里木、准噶尔、吐鲁番盆地、河西走廊、陇东高原、四川盆地均探明出整装油田和气田。二是水力资源。特别是西南地区水力资源占全国一半左右。三是生物资源。比如川渝城市群位于平原丘陵生态系统向高山高原生态系统急剧转化地带，是我国生物多样性的重要富集区域和世界25个生物多样性热点地区之一、我国乃至世界珍贵的生物基因库之一，动植物种类最多、最齐全。四是旅游资源，自然景观丰富多彩。

2、生态环境脆弱

西部地区自然生态环境严酷，西北地区河川水文状况恶劣，水土流失严重；西南地区山多，而且多石山，水土资源匹配不当。土地生产力低下，非耕地资源占比偏大，一定程度上制约了农牧业生产，第二、三产业的投资环境也相对弱化。整体而言生产生活生态环境不足以支撑大规模的城市群成长。近些年来，人为因素更加重了生态环境的负担，生态系统极为脆弱，地震、特大山洪泥石流、持续干旱等自然灾害造成深度损失。

3、少数区域环境良好，但容量有限

川渝、关中等少数区域自然环境相对良好，宜于人口和城镇适当集聚发展。川渝城市群坐落于四川盆地腹地及长江黄金水道沿岸，自古富庶，早有“天府之国”的美誉。地形地貌以平坝和丘陵为主。盆地的范围与容量有限，盆周山地的承载能力较小，由于经济和人口的膨胀，带来不容忽视的生态压力与环境污染。产业发展、城市建设、人口分布等没能节约集约地使用土地、水、能源等资源，空间布局拥挤不当，不同程度地污染了水体。近年来发生在西边盆周山地及邻近区域的几次地震就说明，那里已不能承受简单粗犷的开发方式，需要以科学的态度来审视和评价资源环境承载力到底多大，能够集聚多少人口和城镇，怎样进行空间布局。

（三）历史文化渊源

我国西部是人类祖先的发祥地之一，历史文化深厚，丝绸之路留下了古代中外交流的伟绩，作为佛教象征的石窟寺80%集中于甘、新、陕、川等省区，沉积了丰富的宝贵遗产；众多民族繁衍生息，造就了特色鲜明的优秀传统与地域风俗。西部的历史文化优势日益显现，已成为影响区域发展的真正动力源泉和灵魂。

（四）区域协调发展战略实施

西部大开发“十一五”规划提出了“两带一区”（西陇海兰新线经济带、长江上游经济带、南贵昆经济区）重点地区，对成渝、南北钦防、关中、呼包鄂、银川平原和兰白西城市群的快速发育起到了推动作用。国家还陆续出台了一系列具有针对性的个性化扶持政策和指导意见，如将成渝城市群建成全国统筹城乡综合配套改革试验区，把重庆市建成西部地区的重要增长极、长江上游重要的经济中心和城乡统筹发展的直辖市；把南北钦防城市群建成为中国—东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心、带动支撑西部大开发的战略高地和重要国际区域经济合作区；把甘肃省建成国家唯一的省级循环经济示范区；把关中城市群建成全国内陆型经济开放开发战略高地、统筹科技资源改革示范基地、全国先进制造业重要基地、全国现代农业高技术产业基地和彰显华夏文明的历史文化基地。此外，汶川地震灾后恢复重建深入推进，三峡库区移民后期扶持工作全面启动，各地对口支援加大力度，国务院批准成渝经济区为国家级经济区，为川渝城镇化进程注入了前所未有的动力。endprint

二、城市群发展及其阶段性和局限性特征

西部地区城市群数量屈指可数，且规模和发展水平有限。川渝城市群是西部最大、最具备开发条件的城市群之一，但与东部发达地区相比尚属于欠发达阶段，发育不甚成熟。

（一）经济发展与结构调整

1、西部的经济高地和全国的中下水平

川渝城市群在全国范围内处于中下等水平。2011年，地区生产总值24745.2亿元，占川渝总量的79.7%，占西部地区的24.7%，占全国总量的5.2%。人均GDP为31870元，比川渝两省市和西部平均值分别高3574元和4197元，比全国平均水平低3227元。

2、产业结构处于工业化中期阶段

川渝城市群2011年三次产业结构比重为10.7︰52.3︰37.9，优于川渝两省市和西部地区，而与全国产业结构相比，一产比重略大，二产比重较大，三产比重偏小，第三产业发展滞后于第二产业，总体呈“二三一”格局，处于工业化中期的快速发展阶段。

3、外向型经济发展薄弱

外向型经济是西部地区的弱项，起步较晚，速度缓慢，对经济总量的贡献不足。2011年，川渝城市群进出口总额734.5亿美元，占川渝两省市和西部地区的95%和40%，但只占全国总量的2%。

（二）城市化进程

1、在西部人口密度最高但低于全国城市化水平

川渝城市群是西部人口高度集聚区域，2012年总人口8573万人，人口密度519.6人/平方公里，远远高于川渝两省市、西部和全国平均值，以川渝两省近30%的面积容纳了其人口的70%，以西部约2.4%的面积承载着其20%的人口。西部大开发以来，城市化进程明显加快，2010年，川渝城市群区域城镇化率47.5%，比2000年提高14.3个百分点，比川渝两省市和西部分别高出4个和6个百分点左右，但低于全国平均水平2.8个百分点，在全国城市群中也较低，可见，川渝城市群城市化进程要走的路还很长。

2、城镇分布密集

2012年，川渝城市群拥有27个城市（包括县级市），县城所在镇65个，其他建制镇约1600个，城镇密度很大，达130个/万平方公里左右，与长三角城市群等不相上下。但城市密度小得多，1.6个/万平方公里，不如沿海或中部地区，只能称为西部之最，占川渝两省市和西部的81.8%和17.6%。

3、城镇体系尚未完善

2010年，市辖区城镇人口500万以上的超大城市2个（重庆、成都），其城镇人口超过川渝城市群总市辖城镇人口的2/3；市辖区城镇人口在50—100万的大城市9个，城镇人口占所有市辖城镇人口不到1/3；市辖区城镇人口在20—50万的中等城市12个，城镇人口占15.2%；市辖区城镇人口在20万以下的小城市4个，城镇人口占3.1%。总的来看，超大城市首位度过大，集中性极强，而且二者各霸一方，呈现“双核心”空间格局；特大城市和大城市层级薄弱，由于核心城市具有高强的集聚性，限制了大城市的集聚，大城市数量偏小，承载人口有限，延迟了100—500万人特大城市的形成，城镇体系存在断层，缺乏能有效传递“双核”功能的成熟的特大城市；中等城市和小城市数量大，将近60%，加之建制镇更是为数众多，但对人口的吸纳能力弱小，无法与此巨大的数目相匹配。总之，川渝城市群尚处于极核集聚阶段，扩散效应明显不足，城镇规模等级结构不尽合理，未能形成一体化、高效率的城镇体系。

4、城市间联系不平衡

西部城市群发育程度低的特征之一是城市间的联系较弱。川渝城市群虽然初步形成了联系网络，但城市间的通达性和经济联系存在分异。重庆和成都处于网络的中心位置，对其他城市的影响突出，表现为德阳、绵阳、乐山、资阳、遂宁、眉山和雅安与成都的联系更为紧密，南充、广安、内江、宜宾、泸州、自贡与重庆的联系比较频繁，而此两区域之间的联系差，出现一定程度的“低谷”；其实，遂宁、自贡、内江与成都和重庆的联系大致相同，受力比较均衡，由于极化效应，双核之间某种程度上表现出多中心特征，城市联系和实力较弱；川东北城市原受重庆辐射，与成都的经济联系并不紧密，但重庆直辖后，对川东北地区的辐射强度减弱。可见，川渝城市群的联系网络尚不健全，分布不均衡，除两个核心城市之外，其他城市与外界联系特别是东西向联系不明显，具有次级中心雏形的自贡、绵阳、泸州、南充等城市的优势还不稳定，不利于核心城市功能的扩散辐射。

（三）对外开放与区域合作

1、探索内陆开放型经济模式

川渝城市群是东西结合、南北交汇的节点和走廊，在西部的区位条件得天独厚，有可能成为内陆对外开放的高地。两路寸滩港保税港区使重庆成为西部特别是西南企业实施“引进来”的大通道和“走出去”的桥头堡，发挥了内陆保税港区与沿海自由港的联动效应，既吸引周边地区外贸货物到重庆经长江水运出口，又与上海洋山港等沿海保税港区、自由贸易区联动发展，加强货物中转、加工贸易方面的合作，形成专业化分工；同时，修建通往兰州和新疆的铁路，使货物经阿拉山口到达莫斯科、鹿特丹等地。

2、区域合作治理受限

川渝城市群原本是“一家”，随着重庆直辖，便跨越两个省市行政单元，虽有割不断的天然联系，但行政成本大增，城市群综合治理、协调发展的难度陡然上升。两省市空间规划自成体系，四川省把成都—德阳—绵阳—乐山一线作为经济社会发展主轴，重庆市则提出“建设渝西经济走廊和都市经济圈”战略，而两者之间基础设施的共建共享、社会领域的统筹管理等公共性问题却难以协调。目前，川渝政府间的合作意识比较淡薄，大多停留在概念层面，高级别行政接触不足，深层次行政会晤更加缺乏。区域协调与治理主体单一，政府主导性明显，许多共识靠领导人的承诺，缺乏相关法律依据，合作制度化程度很低，严重影响各项活动的开展。

3、缺乏产业分工与协作endprint

川渝城市群区域公平竞争、规范有序的市场体系还未最终形成，地方保护和贸易壁垒限制了商品的顺畅互通和各种生产要素的自由流动、以及合理的产业分工与专业化协作、错位发展。各地争相把电子、汽车、化工、医药等作为主导产业，趋同化与重复建设势态明显。川渝两地中央所属大企业、国有企业和国防科技企业数量众多，非公有制经济薄弱，企业之间横向联系少。城市间缺乏交流合作，配套能力弱，产品链条短，阻碍了生产要素的有效配置，除汽车摩托车制造业和部分装备制造业外，其他产业多呈各个城市独立发展状态，缺乏紧密产业的上下游联系，难以通过资源、技术、市场互补而取得共同发展。

三、城市群发展的方向与着力点

由于发展条件与沿海发达地区不同，西部城市群未来的发展方向、重点、路径要从自身实际出发，选择适合的发展方式与道路。

（一）推行生态型城镇化模式

鉴于部分自然生态系统及其功能存在程度不等的损坏，城市群发展亟待进行生态重建，贪大求全式的过度开发应该退出那些极为敏感或不堪重负的区域，使其得以休养生息；而在人口和经济激增的形势下，更需要人为地进行生态建设修复。节约集约利用水、土地、能源、矿产等资源，提高资源利用效率，减少对生态环境的占用和破坏。保护环境，治理污染，加强重点流域和地区环境综合整治，逐步杜绝工业污染排放，做好固体废物的污染治理和综合利用。推行紧凑型、集约型城市化模式，把城市建设和工业发展纳入生态环境的整个系统中规划，既为城镇化、工业化发展留足空间，也要有效化解城镇作为资源消耗主力之一所带来的负面影响。

（二）深化对外开放与市场经济进程

搭建开放平台，畅通对外通道，大力改善对外开放的区位条件，构筑内陆地区对外开放高地，特别是向西大开放的基地和交通枢纽。加强与周边国家和地区的经济技术交流与合作，探索内陆地区对外开放合作新路子，积极引进、合理引导国内外投资，承接东部等发达地区产业转移，择时择地建设内陆出口加工基地和对外开放先行区。建立健全发展内陆开放型经济的政策体系，营造与国内外市场接轨的制度环境，完善统一的市场体系。

（三）完善城市群网络结构

未来西部城市群走向成熟，将逐步形成高度整合、协同发展的网络化结构。培育重要节点城市，强化核心城市的实力与功能，提升其聚集、带动和辐射能力；选择培育若干次一级特大城市或大城市，承接核心城市的扩散和辐射效应；重视发展、完善中小城市功能，加强与上下级城市、城镇的衔接。强化内部联系轴线，使不同层次、密集交错、为数众多的城镇被有形或无形的通道、方式连接。全部城镇结点与所有联系线段就构成了城市群的空间联系网络，它将集聚和辐射作用逐级传递，最终实现区域发展的整体效应。

（四）强化城市功能分工和产业集群发展

按照已有产业基础和比较优势，整合城市群产业资源，强化城市群内部产业分工协作，调整优化产业结构，科学谋划产业布局，促进城市之间产业互补和错位发展。核心城市在高技术产业、现代服务业等高端领域率先突破，壮大支柱产业，使传统产业向周边中小城市转移，中小城市为核心城市提供资源，形成为主导产业配套的加工制造基地。用现代化产业集群理念统领产业布局，创新产业组织形式，按照生态产业链的方式进行资源整合和特色工业园区建设。

（五）合理布局城市化及绿色开敞空间

西部城市群基本都是《国家主体功能区规划》中重点开发的城市化区域，因此，国土空间的开发利用强度可以适当提高，适度增加生产、生活空间的比重，特别是在核心城市和其他区域性中心城市等，以大规模集聚人口和经济，提升整个城市群区域空间资源利用效率。但要严格保护耕地空间，协调农业建设布局与绿色开敞空间的合理配置。城市之间尤其是城市群边缘及其外延地带一般来说生态环境不利或属于水源、森林涵养地，要切实加强生态保护、治理、建设和恢复，明确划定区域界限，不得随意缩小范围，占为他用。

（六）逐步建立城市群综合协调治理机制

随着区域一体化进程加快，面对基础设施建设、社会统筹管理等共性问题，单一城市无法解决，需要城市群的集合力量共同治理。首先，继续发挥政府的主动性和积极性，跨省市区的成立省际高层领导联席会议，省内的由各地市领导定期会晤协商重大事宜；签署区域合作框架性协议；设立日常办公机构；安排综合部门联合制定区域发展规划，各专业部门联合制定专项规划；围绕特别突出的问题，由有关职能部门成立联合治理应急机构研究处理。同时，大力发挥公民社会的能动性，鼓励企业、民间组织、科研机构、公民等多方主体承担治理任务。成立非政府合作机制，组织各种高层论坛和招商引资展示，搭建信息发布和交流平台。逐步以立法的手段促进区域协调发展和地方政府的合作。

注：

①川渝城市群包括重庆市9大主城区（渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区）和6个相对比较发达的市区（大足区、綦江区、江津区、永川区、合川区和南川区）、及4县（荣昌县、潼南县、璧山县、铜梁县），四川省14个地市级行政单位（成都、德阳、绵阳、眉山、资阳、遂宁、乐山、自贡、泸州、内江、南充、宜宾、广安、雅安市），2012年区域面积16.5万平方公里，占川渝两省市总面积的28.8%。

（作者单位：国家发展改革委国土所）endprint