关于北京地区公共图书馆总分馆体系建设方案的探讨

王海茹 倪晓建（首都图书馆 北京 100021）

1 引 言

北京市公共图书馆现行的管理体制是我国一直沿用的逐级设置的管理模式，即每个区县、街道、乡镇、社区、行政村建立一个图书馆（室），图书馆（室）的面积规模、人员编制、文献数量、技术设备、服务方式等由各级政府及文化部门决定。随着社会的进步、经济的发展及市民文化需求的日益增长，这种在计划经济体制下、按行政机构编制设立图书馆的管理运行体制与我国文化大繁荣、大发展的要求不相适应，也无法充分体现公共文化服务体系的公益性、均等性、基本性及便民性。如何建设高效、便捷、全覆盖的公共图书馆服务体系成为亟需研究的课题。

通过与国际上图书馆事业较发达国家的公共图书馆管理体制对比，笔者发现：在一个地区内实现图书馆服务全覆盖的最有效的模式就是总分馆制，这也是国际上通行的图书馆组织和服务形式。严格意义上的总分馆体系是由同一个建设主体设置和维持、同一个主管机构管理的图书馆群[1]8。为了改革我国现有公共图书馆的管理体制、让公共文化服务体系更具生命力和优越性，本文以北京地区为例，分析和探讨其公共图书馆的总分馆体系建设方案。

2 北京地区公共图书馆服务现状

2.1 基本情况

北京地区现有市级图书馆1家、区县级图书馆23家、街道图书馆158家、乡镇图书馆171家、社区图书馆1 624家、行政村图书馆（室）2 889家①。为延伸服务范围，北京地区公共图书馆针对不同群体建有分馆283个、送书点3 170个、24小时自助图书馆155台①。以首都图书馆作为公共图书馆中心总馆，北京市构建了公共图书馆计算机信息服务网和北京地区联合编目中心，开通了“一卡通”通借通还服务，统一了公共图书馆服务规范。目前，“一卡通”成员馆覆盖16个区县的168家图书馆，办理联合读者卡16万个①。截至2013年底，北京地区公共图书馆拥有馆藏文献2 094.7万册（件），全市人均拥有藏书1册；馆舍面积达26万平方米；设阅览坐席1.5万个；年接待读者844.4万人次，年外借图书869.1万册次，年举办阅读活动4 385次，参与市民达220.6万人；提供读者共享龙源期刊、超星电子书等数十个数据库的检索服务，让北京市民突破时空限制、免费使用海量电子资源①。

2.2 服务现状分析

北京地区公共图书馆服务体系已建设多年，其服务水平、质量均走在全国前列，在保障市民免费、公平、便捷地享受公共文化服务方面做出了重要贡献。但图书馆事业发展已进入到公共图书馆服务体系的末梢组织——基层社区图书馆的建设阶段。该层次的图书馆不仅数量大，而且覆盖人数众多，其发展在很大程度上决定着我国能否真正实现普遍均等的公共图书馆服务[2]。但现有体制把服务于覆盖大多数人口的重任交给了经济能力最弱的基层政府，由此形成的公共图书馆服务体系，即使是全覆盖的，也不可能实现普遍均等[3]。

就北京地区而言，街道、乡镇、社区、行政村等基层图书馆的服务急需提升和优化，除了基层图书馆（室）设置不均、硬件配备不全外，其服务软实力高低不均，且普遍较低。现有的分级体制和管理机制大大制约了基层图书馆的发展。这是因为：首先，基层图书馆的发展在各区县间、城市与农村间不平衡；其次，基层图书馆利用率不高，既无考量标准也缺乏推进基层图书馆工作的激励机制；再次，基层图书馆缺乏持续发展的保障机制，部分已建的街道、乡镇、社区、行政村的图书馆（室）没有持续发展的政策保障，缺乏资金支持，没有人员编制，管理难度较大，因而服务效果差。同时，研究显示按现有体制（各级政府分级独立设置图书馆）建设全覆盖的公共图书馆服务体系将十分昂贵和低效，因而不可能实现可持续发展（特别是在农村）[3]。

综上所述，实施总分馆体系建设是公共图书馆提高服务效率、改革传统发展模式、实现图书馆全面均等服务最有效益、最经济的途径。因而本文将针对北京地区公共图书馆事业的实际情况及发展需求探讨其总分馆体系建设方案。

3 北京地区总分馆体系建设方案

以党的十八届三中全会精神为指导，按照北京市文化发展战略和整体部署，北京地区正致力于打造普惠的、全覆盖的、均等的公共文化服务体系。在此基础之上，本文探讨的总分馆服务体系是指在现有北京地区公共图书馆服务的基础上，构建以首都图书馆为中心总馆、区县图书馆为区域总馆、街道与乡镇图书馆为分馆、社区与行政村图书馆为基层馆的四级总分馆体系。这样的体系可以实现北京地区公共图书馆服务的统筹管理、综合布局、分工协作、提升效率及深化服务的发展需求，它将以标准化、均等化、社会化、数字化等特征全面推进高效、便捷、均衡、灵活的现代公共图书馆服务体系建设。其具体可以分为自上而下和自下而上两种建设方案。

3.1 自上而下的总分馆体系建设方案

3.1.1 建设目标

自上而下的总分馆体系是纯粹的总分馆模式，它要求总分馆同属于一个建设主体，分馆是总馆的一个派出机构[4]。具体言之，它是指一个地方政府以文件或其他形式将支持辖区基层馆建设的经费委托给当地级别最高的图书馆使用，并责成该馆为下一级图书馆配置资源、实施业务管理与服务协调，从而在该馆与下一级图书馆之间形成具有业务关系的总分馆关系[1]59。这一方案的核心要求是北京市政府成为公共图书馆事业建设的主体 ；图书馆事业发展有法可依、有法可循；总分馆之间的人、财、物实现统一管理，资源实现最优配置，读者服务充满活力。

3.1.2 建设主体

参照欧美国家总分馆制建设经验，在建设主体方面，各国法律中均有“地方政府”是公共图书馆的主要建设主体的规定，主要负责保障图书馆建设所需要的经费。为了改变目前投资不均、发展不均、多元主体、多元管理的现状，总分馆体系内在要求建立以政府为主导、社会力量参与的北京地区公共图书馆委员会（理事会），由它审核制定图书馆服务体系战略规划、制定图书馆发展法律法规、审核批复图书馆事业发展资金及赋予中心总馆对其下各级图书馆的垂直集中管理与业务统筹职能，这样就可以突破现有的以行政区域划分的条块分割、分层管理的事业体制，充分整合城乡各级图书馆的公共文化资源，在资源配置和服务方面做到文献资源所有权全部归属总馆。

3.1.3 总馆处主导地位

在总馆与分馆之间，总馆居于地区图书馆事业发展的枢纽位置，在图书馆所有业务发展和规划上承担主要职责、发挥主要作用。首先，总馆具有业务管理权，由总馆制定业务规范和服务标准，负责整个地区文献资源的统筹采购、统一编目，协调开展整个地区的全民阅读推广活动。其次，总馆制定统一的读者服务任务和服务规范，除了统一的读者卡（证）、统一的服务平台外，读者可以分享总分馆体系中所有图书馆的无差别服务和所有资源。第三，在人事管理方面，总馆具有人事行政权，图书馆员由总馆统一招聘、培训、支配，为总分馆体系服务提升做好智力支撑。

自上而下的总分馆服务体系鼓励、支持党政机关、科研机构、企事业等单位及个人加入北京地区总分馆服务体系，人、财、物均由总馆统一管理调配，服务质量均由总馆统一把握。书刊流通实现全面通借通还后的总分馆体系将大大地提升市民走进图书馆、利用图书馆的热情。建设总分馆体系的目的之一就是方便读者就近利用图书馆，提高公共图书馆服务效能。建设总分馆体系可以依据北京地区人口分布和图书馆服务半径，实现全市公共文化服务网点的按需分配，消除设施建设空白点，这才谈得上全面推进公共图书馆优质服务对城乡居民的全面均等覆盖。

3.2 自下而上的总分馆体系建设方案

鉴于北京地区图书馆事业发展的现状，北京地区还可以采取自下而上的总分馆体系建设方案。这一方案分两条线、两步走。两条线即区域内总分馆制建设、北京地区中心总馆建设。两步走即先期建设区域总分馆体制、先期建设中心总馆各项业务平台为第一步，第二步即将建设成熟的中心总馆和运行平稳的区域总分馆体系无缝式衔接，建立真正意义上的总分馆体系。

3.2.1 区域总馆建设

自下而上的总分馆体系建设方案是指北京地区先建设成熟的16个区域总馆（每区县1个），并使之成为北京地区公共图书馆总分馆体系中的主要节点。缺乏政府主导的总分馆建设，无法确定实际的建设主体[5]。这里，区县政府应成为本区域公共图书馆总分馆建设的主体，区县图书馆作为区域总馆，承担制定本区域内基层图书馆发展规划和建设标准的工作。因此，第一条线是以每个区县图书馆作为区域总馆，辖区内所有街道与乡镇图书馆为其分馆，社区与行政村图书馆为其基层馆，区域总馆对辖区内各级图书馆的设施、设备、人员、经费、服务进行统筹规划、管理，实现本区域图书馆文献资源的统一采购、统一编目、统一配送。

3.2.2 基层分馆、图书馆（室）建设主体上移

全覆盖的总分馆服务体系需要均衡发展，需要稳定而充足的资金保障，显然，街道与乡镇级政府缺乏这种能力。实际情况也已证明由街道承担基层图书馆（室）是图书馆发展不均衡的主要原因，更谈不上根据本辖区人口密度设置分馆和基层图书馆（室）。政府提供场地与资金、民办机构参与街道图书馆服务运营的新型模式已在北京朝阳区开展试点工作。

2014年1月，由北京朝阳区政府出资购买、由悠贝亲子图书馆运营服务的朝外街道图书馆开始运营服务，半年来该图书馆每天开馆8个小时，每周举办丰富的阅读推广活动，服务效果明显，服务效能提升。街道图书馆的服务就此盘活，并实现公共图书馆服务效能的最大化。为了鼓励更多社会力量参与街道图书馆运营，北京朝阳区政府出台了《吸引民办图书馆参与公共文化建设实施意见》，规定凡是注册地在北京朝阳区、开办时间两年以上并且有一定规模读者群的图书服务或阅读指导服务机构，在获得所在街道、社区认可后，均可申请参与运营街道图书馆[6]。这一“政府出资购买服务”、“社会力量广泛参与图书馆建设”的做法正体现了总分馆体系建设的必要性和优越性。

3.2.3 中心总馆平台建设

先期建设中心总馆的平台构架，使之成为总分馆体系的运行核心。自下而上的总分馆体系建设在建设区域总馆的同时需要重点开展北京地区公共图书馆中心总馆的建设工作，其中最基本与核心的是各项平台的构架工作，这个统一的平台应涵括业务平台、技术平台、资源平台、配送平台等。

（1）统一的业务平台。其依托北京地区已经形成的联合编目中心，开展以北京地区各级公共图书馆的联机编目、联合查询、联合咨询业务，实现公共图书馆文献资源的网络化、标准化、规范化管理，制定数字化服务、移动互联网、新媒体等新技术服务标准，让人们可以方便地通过手机、数字电视、互联网等各种媒体，随时随地获得图书馆的资源和服务。

（2）统一的技术平台。其在现有北京地区公共图书馆计算机信息服务网络的基础上，全面实现总分馆体系内的业务标准化、管理规范化、服务统一化。由中心总馆启动实施基于互联网的北京地区公共图书馆云服务平台，为各馆提供定制的（包括应用软件、主机和设备）“北京市公共图书馆云服务”，成员馆通过网络和终端设备即可直接使用“云”平台上的各种应用，此平台让先进的图书馆自动化管理系统、完善的数字图书馆应用模块惠及所有成员馆。

（3）统一的资源平台。其制定中心总馆和区域总馆两级文献资源建设保障、配置规划，形成纸质资源与数字资源配比合理、中心总馆品种完备又保障全面、区域总馆资源适量且特色鲜明、分馆及基层馆按需配置有效流动的全市文献信息资源体系。资源平台还需把益民书屋、大众读书会、北京妇联、北京科协等机构的图书文献统一纳入公共图书馆的业务管理范畴。此外，资源平台要整合数字资源传输渠道，还需把全国文化信息资源共享工程、数字文化社区、公共电子阅览室、数字图书馆推广工程、数字电影放映、农村党员远程教育网等在基层馆实现多网合一，以提高现代公共文化服务的综合供给能力。

（4）统一的配送平台。由中心总馆统筹全市图书馆体系内可用资源，对区域总馆调控资源内容、数量的配置，区域总馆负责本地区图书资源的统一配送，包括24小时自助图书馆、各级分馆、个人预约的资源配送服务。此外，中心总馆也需进行多样性文化服务的配送，包括讲座、展览、培训、阅读推广等项目。中心总馆、区域总馆整合文化活动内容，如讲座专家、培训课程等资源，并向分馆推送清单，分馆根据需求选择使用，以此实现分馆对优质资源的交流与共享。

3.2.4 区域总馆纳入中心总馆的管理体系。

虽然自下而上的总分馆体系分两条线、两步走，但其最终目标仍然是实现纯粹意义上的总分馆服务体系。待区域总分馆体制运行平稳及中心总馆的基础平台搭建成功后，再全面实行由首都图书馆作为中心总馆的全市总分馆的运行管理机制，中心总馆实现对区域总馆的集中垂直管理，负责对区域总馆的经费、人员、资源的统一配置与管理，便实现真正意义上的总分馆体系。

4 总分馆体系建设方案中必须厘清的要素

建立总分馆制的关键和核心在于政府主导。从根本上讲，“建设全覆盖的公共图书馆服务体系，是政府的责任，图书馆没有实力以职业创新来替代政府行为”[7]。政府的主导作用是总分馆体系建立的核心和首要条件。在政府主导下，建立公共图书馆法人治理结构，成立北京地区公共图书馆委员会（理事会）。这一机构既要发挥政府对公共图书馆事业发展的战略规划、部署，更应成为吸引业界专家和社会力量广泛参与公共图书馆服务体系的规划、建设及管理的重要力量。

4.1 依法建设是总分馆体系建设的基础和保障

在总分馆体系建设中，必须有较为完善的法律法规来规范总分馆体系建设的发展方向、决策方式及运行秩序。但就目前而言，我国公共文化服务立法总体比较滞后，相关内容散见于一些单项的法律法规中，没有形成完整、系统的法律法规体系[8]。在总分馆体系建设中，政府需出台相关政策，赋予中心总馆、区域总馆明确的责任、权利和义务；在顶层设计的基础之上，建立完整的图书馆管理、经费保障、业务标准、网络运行、图书配送、服务规范等制度；设立对社会力量参与公共图书馆服务的补偿或奖励机制；建立由政府主管部门、社会公众及图书馆行业组织等第三方机构共同参与的公共图书馆服务效能评价机制，并设立统一的衡量指标，从图书馆的馆舍布局、设施设备、开放时间、服务人次、借阅册次、宣传活动及社会效益等方面进行考核，推进公共文化服务长期、可持续发展。例如，朝外街道图书馆由政府出资购买服务。

4.2 吸纳全社会力量参与建设是总分馆体系发展的内在需求

总分馆制需要采取建立政府购买服务模式、引入市场竞争机制和招标采购机制、协同公共文化服务专项基金、制定优惠政策等方式，吸引社会力量参与公共文化服务建设。由中心总馆制定政府购买图书馆服务清单，对基层馆服务人员统一招募培训，对图书统编加工、图书配送、计算机网络运维等项目实行政府统一招标购买，这样可以弥补基层馆管理人员缺乏、专业人员数量不足等问题。同时，总分馆制也需要建立志愿者服务制度，吸引社会资源参与公共文化服务，监督公共文化服务。

4.3 标准化、具象化是总分馆体系的最显著特征

公共文化服务标准化建设主要是指结合北京实际情况制定服务种类、物质保障、场所设施、资源建设、人均资源配置、服务内容和半径及实现公共文化服务所需的人员编制、经费投入等一系列的标准。北京地区总分馆标准化建设体系将推动北京地区图书馆法制化建设进程，成为北京地区公共图书馆事业全面协调可持续发展的保障，也将成为引领全国公共图书馆服务总体品质提升的一个新标杆。

具象化是指为提升北京地区公共图书馆总分馆服务体系的辨识度、彰显体系的服务合力而打造的统一的视觉识别形象，这是让公益、开放、平等的北京地区总分馆服务体系更快地走近每一位市民的最简单、有效的方法。通过启动企业识别系统（Corporate Identity System，简称CIS），北京地区公共图书馆总分馆服务体系须在每一个基层服务点醒目悬挂该标识，这样，北京市公共图书馆总分馆服务体系就能迅速被市民熟识，公共文化服务也能迅速深入人心，也让公共服务更具社会合力。

5 结 语

实现了经费、业务、人员、服务及布局的统一管理的公共图书馆总分馆服务体系将更加适应现代都市的文化发展需求，更好体现公共文化服务体系的公益性、均等性、基本性、便民性。上述两种方案的建设目标完全一致。第一种方案需要对现有管理体制进行结构性重建，它要求政府自上而下、深入推动图书馆事业发展，从源头上保障图书馆总分馆体系科学、合理、持续发展，其效果最为直接和有效。第二种方案是对现有管理体制的修正和改革，因而更具可操作性和可实施性，也更容易推动。但这一方案可能会隐匿一些问题，如法律法规的难以出台，基层图书馆在建设过程中的技术标准、服务标准、人员培训等问题，这将造成资源的浪费，也会让总分馆体系的服务效果大打折扣。

本文撰写的北京地区公共图书馆总分馆体系的建设方案旨在探讨公共图书馆走出现行图书馆管理体制及机制的藩篱的实施路径。总分馆的结构越紧密，运行成本就越低。按照总分馆统一管理、统一资源、统一服务的要求来设计总分馆的结构，可以有效节省运行成本[7]。因而第一种方案更具竞争力，但也更有难度。无论采取哪一种方案，都将从根本上极大地促进北京地区公共图书馆事业的可持续发展。

注 释：

①此数据来源于《北京市公共图书馆2013年度业务统计表》。

[1]邱冠华, 于良芝, 许晓霞. 覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术与支撑方案[M]. 北京:北京图书馆出版社, 2008.

[2]谭 舒. 基层社区图书馆的总分馆制模式探析[J]. 图书馆学刊,2009(9):9-11.

[3]邱冠华, 于良芝, 李超平, 等. 公共图书馆的设置与体系建设研究[J].中国图书馆学报, 2010(3):16-24.

[4]张 娟, 倪晓建. 我国公共图书馆总分馆建设体系模式分析[J].图书与情报, 2011(6):17-20.

[5]李 静. 总分馆制与省级图书馆定位[N]. 中国文化报, 2008-01-20(4).

[6]华 锴.朝阳街道图书馆改民办[N]. 北京日报, 214-01-21(7).

[7]邱冠华. 苏州城区总分馆建设的实践与思考[J]. 图书情报工作,2009(1):15-18.

[8]兰凯军. 建立健全现代公共文化服务体系的路径[N]. 光明日报,2014-03-02(7).