重特大自然灾害救助转化为公共事件的特点及应对

孟莹莹

（四川大学法学院，四川 成都 610207）

我国是世界上自然灾害频发的国家之一，自然灾害尤其是重特大自然灾害的发生给我国社会、经济及人们的生产生活造成了重大影响。2008年初的南方特大暴雪、“5·12”汶川大地震，2010年“4·14”青海玉树地震，2012年的“7·21”北京特大暴雨，2013年的“3·29”拉萨矿区滑坡，“4·20”雅安地震、东南沿海台风灾害、东北洪灾、“10·7”浙江余姚水灾等重特大自然灾害，从上述我国近五年自然灾害的发生频率和次数来看，未来我国仍将会频频发生自然灾害。作为自然灾害多发国家之一，灾害本身及不当的灾害救助行为极易诱发公共事件的发生，这应该引起党和政府的高度重视。处理好自然灾害及其引起的后续问题，既有利于推进社会主义民主政治建设，提高党和政府的社会治理能力，又能间接促进经济社会的发展。因此，对重特大自然灾害救助中转化为公共事件的特点、原因、对策进行分析和研究就具有现实必要性。

一、重特大自然灾害救助转化为公共事件的特点

（一）潜在性和紧迫性

在重特大自然灾害中，不当的灾害救助行为转化为公共事件的情形时有发生，虽然能够找出导致事故发生的某些隐患，但它并不是常处于意料之中。决策者和社会大众对事件的发生往往只有有限的反应时间，此刻政府所面临的各种环境达到了一个极限值，并且急需在高度压力下快速做出决策。政府应指挥机构必须在有限的时间、信息和资源的条件下努力寻求最合理的处理方案。

（二）不确定性

从重特大自然灾害所具有的突发性可知重特大自然灾害发生的随机性也很强，它往往使我们无法按照惯常的思维和规则进行判断，尤其是在灾害救助转化为公共事件的初期。由于周围环境的不确定性、人类理性思维的有限性以及有关灾害救助信息的严重不对称性，使得事态不容易得到控制，一切都处于不确定之中。这些事件的不确定性主要表现在事件发展状态的不确定性、影响范围的不确定性和控制事态的不确定性［1］。

（三）严重的破坏性

通常情况下，公共事件在人们头脑的第一定义一般都是负面性的，任何公共事件的发生都会对社会造成不同程度的冲击和破坏，给社会发展带来诸多负面影响，重特大自然灾害救助转化为公共事件这一情形尤是如此。灾害救助转化为公共事件产生的破坏性，最初表象为公共设施的破坏、人员的伤亡和巨额财产损失，但伴随着公共事件的扩大、升级，还可能诱发群体性公共事件，从而进一步造成一个团体和社会基本价值观或目标的偏离，这对整个社会稳定、经济发展乃至整个国家、民族的生存和发展都会产生巨大破坏。

（四）双重敏感性

重特大自然灾害救助转化为公共事件具有敏感性，包括内在的敏感性和外在的敏感性。内在敏感性指受灾群众心理上的敏感性，由于面对自然灾害时的心理恐慌，外界环境的轻微波动，加上谣言和非权威的网络舆论消息的催化，极易诱发公共事件。外在的敏感性指社会关注瞬间聚焦于突发的自然灾害，政府的灾害救助行为稍有不当，就会引发社会民众不满，尤其是受灾地民众的异议，进而做出一些非理性抗争行为而引起突发公共事件。

（五）跨地域性

当灾害救助转化为公共事件时，这些公共事件有时会突破地域的限制，可能在几个城市甚至全国或世界范围内扩散。其主要表现在：自然灾害涉及范围的跨地域性或者由自然灾害引发的疾病扩散的跨地域性。

二、重特大自然灾害救助转化为公共事件的成因

自然灾害的发生是不可抗力的，而公共事件的发生往往是人为因素造成的。在重特大自然灾害救助向公共事件转化的过程中，人为因素起着最根本的作用，但因其具有可控性，我们可以采取一定的措施避免这种因素发生作用或者将这种负作用降到最低。当前，在我国重特大自然灾害救助中存在着很多漏洞和不足，这些因素相互交叉，进一步增加了自然灾害救助转化为公共事件的可能性。

（一）社会公众心理失调

社会公众的心理失衡产生的主要途径：一是自然灾害突发时，公众的普遍心理反应是焦虑和恐慌，这种紧张的情绪反映根源于公众在面对自然灾害时，对现实困境所表现出来的无助状态。当人们认为自然灾害具有巨大的危害性，自己会受到伤害，而又没能力克服时，就会产生焦虑和恐惧心理。而且这种心理具有很强的感染力，会弥漫在人群和灾区，形成一种“恐惧氛围”［2］。二是在重特大自然灾害发生时，信息传播渠道被中断，此时的信息传播犹如单车道，公众对相关的灾情信息常常不能准确获知或者无法获知，这就给流言和谣言以可趁之机。人们在接受信息的过程中，由于缺乏自己的独立判断，往往宁可信其有而不信其无，极易盲目信从谣言和流言。面对灾害发生时的无助状态，人们在接受信息时，往往会偏向不利的解读，人云亦云，以讹传讹，这使得内心的焦虑情绪进一步攀升。三是在灾害发生后及灾害救助过程中，谣言和流言的四处传播，加上不法人士的舆论煽动，对灾害情况进行大肆渲染，公众的恐惧心理则会加剧，甚至会引起社会骚动和暴乱，这也是最严重的一种心理表现，这时候人们往往会做出一些抗争行为，我们可称之为非理性抗争。

（二）新闻媒体报道机制缺失

在自然灾害救助转化为公共事件的过程中，作为沟通政府与公众桥梁的社会媒体传播起着重要作用。目前我国现有的媒体报道仍然停留在较低水平，媒体报道的专业性不足，仅仅满足了社会大众的娱乐消遣功能，不具有理性指引功能。在重特大自然灾害发生之际，面对谣言四起或公众网络舆论质疑，媒体的解释性报道不足，不能够很好地发挥舆论引导作用。

首先，媒体对某些关键信息的“模糊化处理和情绪化报道”。在自然灾害爆发后，公民通过媒体可以了解事情的真相和进度，政府也可以利用媒体来平息和化解自然灾害可能导致的危机。但实践中有些媒体借助重特大自然灾害发生之机，为吸引读者眼球或赚取高点击率而对原有事件进行放大式解读，它们夸大事实并对部分信息进行虚假报道。须知灾害救助中报道的功能和效果应该是传播灾害救助的相关信息，增大社会抗灾救灾信息和急需救助的信息发布量，但媒体的这些偏颇报道可谓是不尽人意。

其次，传统媒体和网络媒体的信息不对称。一方面，由于我国传统媒体长期以来受党和政府的领导，在报道中容易出现“一边倒”的情况。有些地方政府官员出于政绩考核或地方保护主义的观念，试图运用权力控制媒体对事态的发布，导致事件轻态化报道；另一方面，由于互联网是完全开放的，它拓展了所有人的公共空间，给所有人对重特大自然灾害发表意见创造了便利，每个人都有机会成为网络信息的发布者，每个人都有选择网络信息的自由，通过BBS、新闻评论和微博网站，网民可以立即发表意见，加上互联网具有匿名性，多数网民会自然地对重特大自然灾害表达自己内心的观点，或者传达自己的真实情绪。正是因为传统媒体和网络媒体具有以上不同的特点和报道方式，导致信息不对称的可能性大大增加，从而诱发受灾民众的焦虑及恐惧感，甚至导致整个社会信息紊乱。

（三）政府救助程序不完善

在我国，政府在自然灾害救助中起主导性作用。政府行为与公共事件的发生紧密相关，可以说积极合理的政府行为可以阻止灾害事故的扩大和升级，反之，政府的不当行为也可促使灾后救助酿成公共事件。我国政府的救助行为缺陷主要表现在以下几个方面：

首先，中央与地方事权划分不明。第一，我国一旦发生自然灾害，“地方和基层政府的第一反应总是向上级汇报，等候上级指示”［3］。导致地方政府作为灾害应对救援的主力作用不能充分发挥。第二，在自然灾害发生后，中央政府会成立专门的应急指挥小组指导灾害救助工作，地方政府同样也受应急指挥小组的领导，这可能会造成一些地方政府在救助时瞻前顾后，不能在应急指挥小组决策失当时因地制宜及时采取补救措施，倾力以赴。

其次，政府信息发布不统一。自然灾害发生后，政府就首当其冲地成为信息的发布主体，但在信息发布的过程中，由于信息传达和共享机制的不完善，导致各级政府以及官方各级媒体发布信息的不统一。

再次，问责机制不健全或监督机制缺位。地方政府中个别官员面对自然灾害及救助工作消极作为或慢作为，有些地方官员在灾害发生后，出于局部利益或自身利益考虑或是危机应对能力不够，面对突发自然灾害时畏首畏尾，不积极作为甚至不作为，或是忽视公众利益。由于缺乏监督机制和打击力度不够，有些政府官员利用职务之便，在分配救灾物资时有失公允或在灾害救助中觊觎地方救灾资金和救灾物资。

（四）法律法规和制度不健全，执法力度不够

首先，我国缺乏应对重特大自然灾害的综合法律来规范灾害救助秩序和运作程序。由于现有的法规条例多是原则性规定，缺乏细则或不具有可操作性，从而在灾害发生时不具有指导性，如国务院颁发的《汶川地震灾后恢复重建条例》第四条的规定和国务院办公厅颁发的《国家地震应急预案》中，均没有对何为“必要时”作出明确规定。其次，我国没有完善的风险分担机制和保险制度来承担政府在面对重特大自然灾害发生时的巨额财政损失，所有的风险几乎全落在政府的肩上。如2008年5月我国发生的汶川大地震，截至2008年底，社会各界捐赠款物总价值已超过937亿元，保险赔付仅有16.6亿元［4］。保险赔偿仅仅占巨灾损失的0.2%。再次，有些地方政府官员流于形式，为应付上级领导的检查和考核而参与执法，如余姚水灾中政府的高调视察行为。行政执法力度不高、行政指导不规范，极易使灾害救助行为转化为公共事件。

三、重特大自然灾害救助转化为公共事件的应对措施

科学合理的灾害救助体系应该以政府为主导，积极调动社会团体和公众的广泛参与。因此，逐步形成基层政府主导下的有效调动、组织、整合社会各界力量的参与，共同应对突发自然灾害的科学机制，是解决问题的关键所在。

（一）加强对灾区民众的心理疏导

1.政府应及时组建专门的心理工作小组。物质救助固然能解决燃眉之急，但不能忽视对民众的心理疏导和帮助。在自然灾害发生时，政府在对灾区进行物质救助的同时，必须加强对民众的心里疏导和恢复，帮助当事人解决迫在眉睫的心理问题，恢复心理平衡。各地区各部门要针对公众关切的问题，主动、及时、全面、准确地发布权威信息，排除民众的心理焦虑。通过与公众的交流和沟通，使公众理解政府的举措，了解灾情的动态，消除社会大众的心理恐慌，防止群体性心理危机的产生。

2.鼓励具有心理学知识背景的社会组织和个人积极参与。政府应该完善社会组织和个人参与救灾的程序，积极号召和组织具有心理工作经验的组织和个人进入灾区，协助政府心理工作小组对灾区民众进行心理辅导，减少受灾民众面对突发自然灾害时的焦虑与恐惧心理。同时，整合社会各界力量，持续开展灾后心理援助，让灾后心理援助成为灾后的常态事件［5］。具体实施措施可分为两个方面：第一，增加受灾公众相关的防灾救助知识，提高自身面对自然灾害时的应急能力，充分发挥自救的作用。第二，受灾民众应该努力提升自身的媒介批判能力，使自身能够辨别和抵御虚假信息，从而增强对流言和谣言的抵抗力和免疫力。

（二）增强新闻媒体的自律与他律

媒体作为沟通政府与民众的桥梁，应有所为有所不为。媒体，尤其是新兴媒体应该立足自身功能，以实事求是、服务于民为理念，主动、及时、准确、全面报道信息，对公共事件进行还原式报道，规范信息传播秩序，营造良好的舆论氛围，为灾害救助提供积极的舆论引导，防止灾害救助性质的转化。在网络高速发展的当今时代，每个人都可以成为信息的制造者和发布者，且许多网站对网民发布的信息是无需审查的，这就使得信息鱼龙混杂，公众难以辨别真假。所以大众新闻媒体特别是一些有影响力的网站应加强网络信息管理，规范网络信息传播秩序。第一，媒体既要自律，也要遵从他律。“自律”，即有影响力的媒体网站应加强网站信息审核，建立“先审后发”制度；针对跟帖也应集中审核，发现失真或散布谣言的行为，应及时删帖并辟谣，充分发挥媒体的舆论引导作用。“他律”即整合新闻媒体资源，推动传统媒体和新兴媒体融合发展，推动新闻发布制度化。第二，提高抗灾救灾报道的专业性，全面性。在应对重特大自然灾害时，媒体全面、及时、准确的灾情信息就是效率，就是生命。

（三）完善政府灾害救助体系

建设服务型政府，推动法治政府建设，要求政府依法行政，依法办事，积极合理行为，树立良好的政府形象和社会公信力，逐步提高社会治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。由于重特大自然灾害救助本身具有的潜在性和迫切性等特征，再加上我国政府在救助中存在的上述问题，就使得完善政府救助体系更具紧迫性。

1.在我国现行的政权管理体制下，要使问题的解决产生良好的效果，并非必须由中央直接针对受灾群体，因为中央的政策有时候不具有针对性，对基层不具有直接适用性。相反在自然灾害环境下，基层政府在预防和处置公共事件上有很大的作为空间，相对于中央政府，基层政府对当地的自然、社会人文状况比较熟悉，能够因地制宜地采取不同的救助措施。众所周知，中国是个熟人社会，当人们面对自然灾害，在心理恐慌状态下，人们更愿意相信自己身边的人或熟人，所以中央在制定政策的时候，应积极听取当地政府和相关部门的意见，充分调动基层政府救助的积极性。

2.健全和完善灾前综合风险预测与监控机制。作为世界上自然灾害频发的国家之一，做好灾前预测预防至关重要。鉴于自然灾害具有一定程度的突发性，做好充分细致的防灾准备是有效防范灾害和快速实施救援的基础［6］。因此，要针对大规模自然灾害的发生及灾害救助过程中可能产生的状况和问题提前做好预防，以免在灾害发生时自顾不暇。同时有关部门应当通力合作，提高有关部门的合作协调能力，提高灾害救助的执行力。

3.完善新闻发布制度，建立长效的信息公开和披露平台，提高政府信息的公开化程度。依法实施政府信息公开是建设现代政府，提高政府公信力，保障公众知情权、参与权和监督权的重要举措。《中华人民共和国政府信息公开条例》对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出了更高的要求。建立长效的信息公开和披露平台，提高政府信息公开化程度，最重要的是使政府管理人员从思想上意识到信息全面共享与有效传播对于防止灾害救助性质的转化具有重要作用。进一步加强新闻发言人制度建设，做好灾情信息发布，妥善回应公众质疑、及时澄清虚假传言，权威发布重大突发事件信息。完善新闻发布的各项工作流程，建立重要信息及热点问题定期有序的发布机制，提高新闻发布和报道的专业性，让政府信息发布成为制度性安排。

4.完善灾后救助保障与监督机制。各级政府救灾部门、应急指挥部门和相关职能部门要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对自然灾害救助中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及在灾害中紧急调集、征用有关单位和个人物资的情况，要按照规定给予合理的补助或补偿，防止因公众对补助救助不满而激起抗争行为。加强对救灾物资分发情况的监督，对于在灾害救助中侵吞或挪用救灾物资的人员，给以严厉的惩戒。此外，政府可以在日常生活中通过图书、报刊、电子出版物、广播、电视、网络等途径全面普及防灾逃生知识，广泛宣传减灾、预防、自救、互助等常识，增强公众的忧患意识和提高公众的自救能力。

（四）建立和完善防灾救助方面的法律和制度

1.建立专门的防灾减灾救助综合法律。进入21世纪以来，国务院先后颁布了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》等一系列预防和抗灾救灾的专门性法律法规。2006年国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》。2007年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。但是，我国的灾害应对法律制度不健全，现有的应对公共事件的法律、法规既缺乏综合性、针对性的法律依据，又多是国务院及其有关部门制订，基本上还属于行政法规和单行法的范畴，缺乏一部权威性的应对自然灾害和公共事件的综合性法律。应当由全国人民代表大会来制定和颁布《国家综合防灾减灾法》，作为应对自然灾害的基本法来指导灾害救助行为。

2.建立风险分担机制，完善我国保险制度。健全我国的商业保险制度，建立巨灾保险制度。长期以来，我国政府是各种重特大自然灾害救助的最主要的承担者，我国尚未建立起多元化、多层次的风险分担机制。西方发达国家的政府都是各种灾害最终责任承担者，美国的商业保险几乎可以覆盖灾害损失的45%左右，欧洲约为20%，且全球的平均水平高于30%。而我国的商业保险公司在灾害救助及灾后重建中发挥的作用微乎其微，且我国保险公司在灾害救助中的赔付比例与世界平均水平也相差甚巨，保险救助资金的缺位给我国政府财政资金造成了巨大压力。世界上很多发达国家都构建了由政府主导和财政支持的自然灾害公共社会保险体系［7］。因此，应建立由商业保险公司为主、政府财政为支持的巨灾风险分担机制，政府不再扮演第一保险人的角色，而是让市场在灾害救助和灾后重建中充分发挥作用。

3.完善政府的政绩考核制度。我国的政府考评应将“以人为本”的管理思想和绩效管理理念有机融入到对领导干部的政绩考核机制中去，可以将各级地方政府在面对突发公共事件时的危机应对能力和处理重特大自然灾害的表现以及其后续救助工作情况纳入政绩考核体系，作为政绩考核的参评标准之一。

［1］［2］沈一兵.系统论视野下城市突发公共事件的生成、演化与控制［M］.北京：科学出版社，2011.42，91.

［3］熊贵彬.美国灾害救助体制探析［J］.湖北社会科学，2010，（1）.

［4］吴韧强，黄蔚，任朝江.小额巨灾保险：农村人口的自然灾害保护伞——来自发展中国家的经验与启示［J］.现代经济探讨，2009，（12）.

［5］刘正奎，吴坎坎，张侃.我国重大自然灾害后心理援助的探索与挑战［J］.中国软科学，2011，（5）.

［6］许敏，尹乃春.城市危机管理［M］.北京：清华大学出版社，2013.142.

［7］陈珊.我国自然灾害事件下社会救助法制体系研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2013.180.