政府职能转变视角下的行政观念重构

张书玉

（山东工商学院公共管理学院，山东 烟台 264005）

一、关于政府职能探讨

“政府应该做什么？”这个在政治哲学中被反复讨论的话题，或许是政府职能研究的切入点。亚当·斯密在1776年写成的《国富论》中提出了“统治者”的责任，即就是政府的职能。他认为政府职能包括：首先，保护社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责。其次，尽可能地保护每一个社会成员免受其他成员的不公正对待和压迫的职责，或者建立一套严密的司法制度。最后，建立并维护某种公共事务和公共机构的职责，此种建立和维护从来不是为了任何个人和少数人的利益。这是亚当·斯密理想中的政府职能，他在书中指出，除了促进国家间的自由贸易，政府职能应该大幅度地削减。可以看出，亚当·斯密所认为的政府应当有防卫职能、提供法律制度职能、公共服务职能。二百多年后，世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”包含了五种基本职能：（1）确立法律制度；（2）提供健康的公共政策环境，保持宏观经济的平稳；（3）供给社会基础设施和基本社会服务；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。世界银行提出的政府职能范围，超过了亚当·斯密所提出的三种职能。西方有学者研究，有一组相当标准的，适用于大多数国家的政府职能［1］。这些职能具体如下：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共物品和服务；（3）解决与协调团体冲突；（4）维持竞争；（5）保护自然资源；（6）确定个人获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。这里提出了更广泛的政府职能，具有一定的普遍性。

政府职能在不同的国家、不同时期，由于政治背景、经济体制的不同，表现形式也许多种多样。我国在计划经济体制下是一种全能政府的模式，政府职能深入到社会生活的方方面面。全能型政府的职能模式是计划经济的产物，在计划经济背景下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府承担了供应、生产、补贴、管制等职能，而忽略了政府诸项职能的合理性与有效性。随着社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务及为企业生产经营创造良好发展环境。

二、政府职能转变的主要制约因素

自1988年我国提出转变政府职能以来，经过二十多年的改革探索，政府职能转变取得显著成效。我国政府正在由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变，政府职能进一步和国际社会接轨。但由于体制转轨的复杂性和改革的渐进性，政府职能转变的任务仍然繁重。一方面，政府仍涉足了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象仍时有发生。另一方面，有些该由政府管的事却没有管到位，特别是公共治理和公共服务方面还比较薄弱。政府职能转变的缓慢，制约着行政管理体制改革的继续深化。

但是就中国目前政府职能转变的现状来看，政府传统行政观念成为制约地方政府转变职能的主要因素。传统的行政观念其实就是将发展等同于经济的增长，将社会的发展等同于经济的发展。传统行政观念下，政府绩效衡量主要依据GDP及GDP增长率，层层的经济目标责任制逐渐成为各级政府推动经济发展的主要手段。政府在追求GDP增长的过程中，突出了经济发展职能，忽视了政府承担的公共服务及维护社会公平、公正的职能，降低了政府的服务意识和服务质量。例如，常有报道地方政府在拆迁中侵犯私权，“诚信政府”受到质疑，某些地方政府官员为了完成经济指标，过度追求短期利益、局部利益和谋求个人利益，使得自然资源的浪费严重，环境污染和生态环境破坏加剧。传统管理模式被认为是影响政府职能转变的制约因素。要改变传统管理模式，首先要进行观念转变。观念不变，政府职能转变徒有其表。综观传统管理模式下的行政观念，表现在政府与公民、自然的关系中是以“行政权力至上”及“经济增长本位”的思想及思维模式。传统行政观念是一种以“行政权力”为核心观念的政府主导型管理模式，“命令——服从”是“权力观”下的管制表现形式，如果观念不变，政府职能转变中的服务政府、有限政府、法治政府、透明政府很难完全实现。所以，只有改变传统行政中的权力观念，才能突破政府职能转变的困境。

三、政府职能转变需要行政观念的重构

1.建立“公民权利至上”的行政观念

综观世界各个国家，政府职能的履行离不开法治的背景。法治的核心是依法行政，行政权力必须在法律范围内运行，公民权利受到宪法、法律的保障，公权力不能任意干涉、侵犯公民权利。公民权利的实现离不开法律的保障，离不开法律对权力的制约。然而，法律具有一定的局限性（法律的滞后性、立法瑕疵、法律的最低道德保障等）。公民的权利和尊严的彰显，不但需要法制的完善，还需要行政中“公民权利至上”观念的建立。在公共行政中应尊重公民的参与权、决策权、监督权。同时，政府和公民之间应建立起更加公平合理的沟通、协商、参与的程序，培育健康、发达的市民社会，彰显公民精神。

“公民权利至上”为核心的行政观念包含了优先考虑社会中弱势群体权利。我国弱势群体问题表现得十分突出，并且弱势群体在进一步弱势化［2］。所以，优先保护弱势群体权利更具有紧迫性与现实意义。美国哲学家罗尔斯说过，看一个社会的正义程度，就看对这个社会中境况最差的人的态度。弱势群体是公共政策领域的一个重要概念，它与自由、公正、权利等范畴一起，形成了公共政策—福利国家—社会服务的理论和实践场所。弱势群体英文为social vulnerable group，在国外指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。我国认同了弱势群体的概念，但学术界有不同的认识。笔者认为弱势群体是由于各种原因造成的在经济资源和政治资源的占有方面、社会地位获得方面、竞争能力和抵御风险的能力方面处于弱势地位的人群。我们可以看出，弱势不仅限于经济上的贫困，还弱在政治、社会及文化和心理上。该类人群如儿童、老年人、残疾人等生理性弱势群体；如贫困农民、失业者、遭遇重大天灾人祸的困难者、部分社会底层的性工作者等都属于社会性弱势群体。社会政策是以改善弱势群体的不利地位为目标的，在这里，如何看待弱势群体就是一个根本性的问题。在我国的社会生活中，对弱者的救助一般发生于有较亲密关系的人员之间，它属于私德的组成部分，而在公共领域对弱者的救助是无力的［3］。

行政中“公民权利至上”观念要求在公共政策中重视弱者的权利与尊严。该观念不仅体现在每一次和弱势者相关的公共治理行为中，还体现在完善社会保险、物质帮助、社会救助制度、收入分配调节制度中。而且，“公民权利至上”的观念应渗透到弱势群体扶持政策，特别是在住房补贴政策、促进就业政策、教育均等政策中。更重要的是，公共政策的制定不仅仅应该是为公民及弱势群体而制定，而且要在制定公共政策的过程中让公民及弱势群体真正参与到政策的制定中去，实现弱势群体的政治表达与政治参与。

2.建立“生态本位”的行政观念

目前，因环境污染引起的群体性事件的年增长率为29.8%。自20世纪90年代以来，公民因维护环境权益，采取“过激”行为解决环境污染纠纷的案件不断发生［4］。环境群体性事件是环境权益遭受严重侵害的公众在诉求无门的情况下采取的一种不得已的行为。这种民众在环境保护事务上对政府与企业采取较之以往更为主动与激烈的对抗方式的大量出现，充分暴露了政府处理经济发展与环境保护的关系时存在的问题。

面对这些问题，我们不得不在行政观念上重新检讨一下。从我们的发展观而言，无论是个人本位，还是社会本位，皆以“经济发展为中心”。在环境利益和经济利益发生矛盾时，必然经济利益优先。这种以环境的代价换取经济一时发展的做法和可持续发展是相违背的。最终，面对自然资源的有限性与稀缺性，日益恶化的生态环境将成为经济发展的瓶颈。生态本位的行政观念要求政府在履行职能过程中，通过法律及政策将经济发展限定在生态允许的范围内，最终实现社会的可持续发展。生态本位观念是政府在行使职能过程中处理人与自然关系的新观念，这种观念是以生态利益为中心，并将经济的发展限定在生态允许的范围内的思想。生态利益和社会的近期利益也许存在一定的冲突，但与社会的长久利益一致。生态本位观念是政府在履行职能过程中，处理环境保护与经济增长的矛盾的价值取向。生态本位观念符合“满足当代人需求，又不对后代人的需求造成威胁”的可持续发展理念，是人与自然和谐相处必然选择，也是政府环境保护职能的实现的有力保证。

四、结语

随着政府改革的进一步深入，政府职能转变的浪潮波及中央、地方政府及公共组织，对政府职能探讨的中心从权力政府向权利政府转变，从管制政府向服务政府转变，由人治政府向法治政府转变，同时伴随着政府信息公开、政府服务外包、机构精简等，政府职能转变取得了一定的成效。然而，政府职能的转变是涉及很多管理方面的综合性问题，如体制问题、机构的设置问题、运行机制的问题。任何问题追溯到源头，根本上则是观念问题。公民权利至上、生态本位的行政观念是政府职能转变中应该具有的不同于传统思想的新观念，也是突破政府职能转变制约的关键所在。

［1］（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.105.

［2］［3］王思斌.改革中弱势群体的政策支持［J］.北京大学学报（哲社版），2003，（6）.

［4］王彬辉.环境污染纠纷的法外私力救济及其解决之道［J］.河北法学，2004，（1）：18.