浅论公共危机的协作性治理

王敏敏（中共广州市委党校公共管理教研部，广东 广州 510070）

浅论公共危机的协作性治理

王敏敏（中共广州市委党校公共管理教研部，广东 广州 510070）

公共危机影响重大，以往的应对和处理模式的有效性不能令人满意，而公共危机的协作性治理则提出了一个有价值的思路。本文在对传统公共危机管理模式反思的基础上，介绍了协作性公共管理的主要内容，并提出了政府、社会组织和企业间协作治理公共危机的基本思路。

公共危机；协作性；治理

协作性公共管理是公共管理的新兴领域。协作性公共管理不再局限于传统的“中心—边缘”社会治理，政府间的协作以及政府与各类社会组织的协作也被赋予更多新的内容。协作既存在于强调政府层级的纵向环境中，也存在于参与者是地方并代表社会内多种利益的横向环境里[1]。在公共危机爆发频率和强度不断上升的网络时代，政府单一的公共危机应对模式常常面临捉襟见肘的局面，协作性公共管理的理论的提出，为更好应对社会冲突、有效化解公共危机提出了一个有价值的思路。

一、对传统公共管理应对公共危机模式的反思

古典的管理模式建立在一个权力中心的基础之上，在这个权力中心的控制之下，通过严格的等级制度、行政命令和行政管理来进行协调，试图通过金字塔型的科层控制来实现公共管理活动最大限度的专业化。而在后官僚体制范式下，这种情形已经发生了变化，美国学者巴顿基于州际协议的实践经验认为，州际协议实际上已经摆脱了科层控制，它提供一种州政府间的“权力共享”的途径。另一位学者埃瑞·维戈达则基于更大层面的协作，认为公民也应该是公共事务的参与者，应将公民看作伙伴关系并开展有效协作。上述观点正是在观察到传统公共管理处理公共事务捉襟见肘之时，所提出的解决问题的新思路。

从中国的公共管理实践来看，传统模式也受到了明显的挑战，突出表现为公共危机应对不够充分有效。现行基于常态公共事务的政府管理理念、管理体制和管理方式，以及基本由政府单一掌控资源和应对公共危机的行为模式，严重制约了政府公共危机管理的绩效，以至于在某些局部领域出现政府公共危机治理失灵[2]。这正是本文探讨协作性公共危机治理的逻辑起点。

由于长期以来政府几乎是唯一的公共危机应对主体，既导致政府始终是公共危机的焦点，成为公共危机衍生和扩散的重要成因，也使得政府的公共危机管理决策压力过大、力量单薄进而导致公共危机应对相对低效，甚至劳而无功，从而招致政府形象方面的巨大损失。尤其是政府对公共危机的衍生和扩散机理认识不够，或无法摆脱现实利益的“掣肘”，无法对潜在公共危机以及公众心理作出灵敏的响应，实现“风险”的针对性“消解”，从而也就无法阻止潜在风险的现实危机化。

就运作机制看，在目前已知制度体系中，人们无法创造出万无一失的完美制度，制度设计和实施者的“有限理性”和“独特利益视角”，使得制度局限性具有必然性。依托现行制度体系，无法实现化解公共危机的目的，并可能导致政府在公共危机治理上形成“有组织的不负责任”局面。

作为社会公共管理的核心，政府无疑是风险社会公共危机管理的主体，然而，这并不意味着公共危机应对不需要其他的参与者和政府对其他参与者的排斥，以往大量的事实都充分证明，公众参与才能实现最为有效的公共管理，公共危机管理也是如此。然而现实情况是，部分领域中垄断式的常态公共事务治理模式，被简单地移植到政府公共危机治理上，即使有其他主体参与公共危机管理，也是被动的且缺乏相应制度保障。面对纷繁复杂的公共危机，政府往往处于“心有余而力不足”的状况。

这样做法的结果，一方面是导致大量的社会资源没有做到物尽其用，也挫伤了公众参与的积极性；另一方面，则是公共危机处理和应对的不尽如人意，不必要的损失和伤害频频出现。协作性公共危机治理，正是一种包括政府在内的多主体公共危机治理模式。

二、协作性公共管理的核心是“协作”

随着社会生活的不断复杂化，人们注意到一个现象，在当代，地方政府特别是城市政府受组织间活动的影响不断增强，政府处理的事务中，多个不同组织协作性活动所占的比例不断提高，甚至经常出现单一组织无法或难以完成既定目标的现象。在20世纪90年代中后期，为应对政府治理上出现的“碎片化治理”（fragmentationof governance）困境，西方主要国家掀起整体政府（whole of government）改革运动，旨在通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益。在整体治理理念中，协作置于非常重要的位置。基于这样一种现实，西方学者提出了协作性公共管理的概念。协作性公共管理指横向与纵向协作活动的相互重叠活动的统称，公共政策制定与行政的横向环境，包括由非政府组织、私营机构和区域地方政府所掌握的地区间的资源；在纵向管理中，城市政府在州和联邦政府的政策与管制框架内运作，同时有权使用可以利用的资源[3]。根据西方学者的观点，协作性公共管理主要内容如下：

（一）协作性公共管理的协作结构模型

协作性公共管理的结构模型，主要是由政府、非政府组织和私人构成的协作性关系构成，这也是协作性公共管理的重点。至于具体的结构模型，学者们从不同角度提出了三种观点。从协作结构考虑，阿格拉诺夫认为协作性公共管理有四种类型：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。而从公共管理的协作体制看，奥兰·扬认为在公共事务管理体制中应区分为四类协作体制：管理体制、程序体制、项目体制和开发体制。学者们提出的观点各有侧重，但均强调中央与地方、不同层级的政府以及政府各部门、政府以外的多种组织共同采取战略行动的协作性。

（二）协作性公共管理的管理活动

公共服务的需求内容范围极为广大，也就决定了协作性公共管理活动的涉及面比较广，管理过程比较复杂。阿格拉诺夫和麦圭尔提出了协作性公共管理的四个阶段：即激活、定位、动员、综合。阿格拉诺夫和麦圭尔主要关注城市中组织间链条的范围和复杂性，从纵向链条、横向链条、合伙人和活动间的链条三种层面指出：纵向事务的管理主要是例行的、日常的基础问题的解决；横向的协作性管理是多维度的；许多城市与合伙人战略性地接触，在协作链条的构成上存在显著的差异。

（三）协作性公共管理的政府协作政策

针对政策碎片化的情况，麦斯·普朗克学派认为基于网络的政策制定是一种比较理想的框架。该学派认为，在政策网络中，政策的制定过程由政府、非政府组织、个人行动者等所形成的网络互动来交换信息和彼此互赖的资源，以最大限度地实现共同的利益追求。网络作为一种现代沟通工具，可以成为协作结构最紧密的协作组织形式，由于协作政策决定协作各方的关系，因而协作政策制定和执行必然成为协作性公共管理研究的重要内容。

三、协作性公共管理是公共危机治理的优化选择

公共危机的治理需要广泛的协作，所谓公共危机协作性治理，就是以协作性公共管理理论为基础的一种治理模式。协作性公共管理的核心是协作，就公共危机的治理而言，协作性公共管理强调的是多元治理公共危机，是一种全社会共同面对公共危机的战略。当今社会是一个由非完全同质的多元主体、空前复杂的行为规则和互动所构成的多维网络系统。在这个复杂的社会网络系统中，通过协作性公共管理来创新危机治理理念、获取危机应对资源、提供公共服务产品，并通过制度安排和组织创新明确以权力和权利互动为主的协作关系，是妥善应对各类公共危机的重要选择。协作性公共危机治理主要涵盖了政府、社会和企业三个维度。

（一）政府与政府间的相互协作

公共危机的处置和应对，在大部分情况下，已经远远不是一个区域的政府部门能够完全面对的，社会人口的流动，信息的爆炸式产生，传播速度的瞬时性，都使得一个地方所发生的事情与全国相连，甚至与全世界相联系，这就决定着政府间协作的必要性。这是当今时代对政府提出的创新与协作的要求。要充分、及时、有效地应对风险社会频发的公共危机，就必须颠覆传统的政府公共危机管理理念，形成新的政府公共危机治理理念，建构政府间协作性公共危机治理体系，形成全新的协作治理体系。这就需要各地各级政府确立公共服务的宗旨是以人为本、公共服务的行为准则是以法律为依据等一系列理念，摒弃官本位和政府为自身谋取利益的历史陋习，摆脱一些地方政府和政府组织间各自为政甚至以邻为壑的消极做法。同时，协作性公共危机治理还需要相应的体制支撑，要完善刚性规范体系，建构以公共危机整体性治理为导向的法律法规体系，规范各级政府以及政府各组织间的相互协作行为。此外，还要形成完善的柔性规范体系，构筑可以维系公共危机治理主体联动协作的道德、习俗等精神基础，形成政府各级领导者和公务人员能够自觉协作的内心规范。

（二）政府与社会的相互协作

以政府作为单一主体应对公共危机的模式，其有效性已经被证明是极为有限的。应对和化解公共危机，需要全社会的协作，要尽可能动员各类社会力量和社会资源，以最小的成本实现最大的效益，这就需要重新厘清并重塑危机前和危机情境下政府与社会组织之间的界限与关系，建立广泛的政府与社会组织间的协作治理体系。首先是要建立政府与社会组织乃至公民之间的相互信任关系。信任是一切社会交往的基础，因此也是构建协作性公共危机治理体系的基础，没有信任，任何协作都是不可能的。在应对重大突发事件的过程中，政府对社会组织和公众的信任程度以及社会公众对政府的信任程度，决定了社会组织与公众发挥作用的大小，也决定了社会组织与政府相互协作的深度，而社会组织对政府和公众的信任决定了社会组织对社会治理和社会服务的贡献程度。其次是要通过政府与社会组织和公众之间充分有效的沟通，实现政府与社会之间信息共享。这需要在技术层面建立覆盖报纸、电话、无线电通信、电视和基层广播网发布预警信息的立体式危机信息共享网络，构建不同协作主体之间畅通无阻的信息交流渠道。

（三）政府与企业的相互协作

如前所述，在应对公共危机过程中，任何单一主体的作用都是局部和有限的，这就要求各个主体之间进行优势互补。政府和社会组织的协作是基于这个观点，而政府与社会另外一个实力雄厚的主体——企业之间的协作，也日益显示出重要的意义。由于企业自身的发展需要和平安定的外部环境，现代企业也需要承担经济、政治、文化、法律、道德、慈善等多方面的社会责任，因此企业存在着与政府共同应对公共危机的主客观需要。企业是社会富集各类资源的组织，有着极为强大的资源优势和行动能力。如在突然爆发且影响广泛的公共危机出现时，政府资源朝单一方向迅速集中和配置往往存在较大困难，而广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。有关这一点，军队做了大量的实践活动，全世界的经验都证明是非常有效的。实际上，政府与企业之间的协作性公共危机治理可以达成一种双赢的模式。借助政府处理突发事件的公共平台有效扩大企业影响力，使企业得到进一步的发展壮大，是政府与企业协作治理公共危机的重要动力源。换个说法就是，企业参与公共危机的治理，并不仅仅是一个资源耗费的过程，同时也可能是资源获取的过程，在汶川地震中表现突出的一个饮料企业，正是因为积极参与公共危机的治理而名声大噪，从而一跃为行业领导者。

[1][3]罗伯特·阿格拉诺夫,迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理：地方政府新战略[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]金太军.政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径——基于风险社会视域[J].学术月刊，2011，（9）.

责任编辑：周权雄

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1003—8744（2014）05—0084—04

2014—8—26

王敏敏（1957—），男，中共广州市委党校公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向为公共管理、企业管理。