政考新规求变

张海林+何盼娅+郑鑫

彭江感慨“政绩考核就像指挥棒，鼓励什么就会产生什么”，唯GDP排名，让他所在的湖北边远山区县在过去30年的发展中没有崭露头角的机会。

“我们把这片山水保护好，不污染，这能不能就算做政绩的一部分呢？”湖北某县农业局局长彭江（化名）对《瞭望东方周刊》说。

2013年12月中组部发布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》对彭江的疑问给予了肯定回答。通知规定“政绩考核八条”，包括突出科学发展导向、完善政绩考核评价指标、对限制开发区域不再考核地区生产总值、加强对政府债务状况的考核等。

“过去主要是把数字搞上去，GDP排名决定干部的命运前途。新考核要求更实际，不是几个数字的问题了，对干部来说，挑战很大。”中央党校党建教研部主任王长江对《瞭望东方周刊》说。

指挥棒之效

在王长江看来，“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名”，“这条影响是最大的。”

中央层面的这条政绩考核“所好”，对基层指引之效速显。

在“政绩考核八条”出台不久，据《湖北日报》报道，湖北襄阳市保康县在2013年末的干部年终考核上，大幅调低了GDP的占比，其干部业绩测评百分制中，招商引资、项目建设等指标占总分数的比重，由过去的50分降为35分，农村危房改造、新农合参合率、义务教育均衡发展、生态旅游示范、农民收入增长等民生及环保项目，比重由17分提升至22分。

“以前用GDP和经济增长速度来考察干部，只要GDP和增长率上去了，排名靠前了，地方主官纳入到被考察行列的机会就大。”王长江说，这种考核方式逼得地方上千方百计地做大GDP，“拼命上项目，出数字，毁环境，造假厉害。”

王长江认为，“政绩考核八条”有望倒逼地方更加关注实际的、持续的、长期的发展，“而不是动不动就搞面子工程、政绩工程。重视的是潜绩，而不是显绩。”

不过，这样的改变在彭江任职的县城还未有迹象，“教育、环保，投入效果一两年显现不出来，GDP则不同，拉来一个大项目，效果立竿见影。新的考核指标怎么量化是个大问题。”彭江说，他认为穷山区的唯一出路也只能是保护好生态，等待机会，“我们想引进工业，也没有实力拿到大项目，抢不过有钱的地方。”

如何清除“GDP指挥棒”，其背后的制度根因是关键。

中国人民大学经济学院副院长刘元春认为，我国考核一直强调GDP，是政府的利益结构决定的，有了GDP才有财税和就业，“未来考核如果不追求GDP，很重要的一个前提就是各级政府的利益基础要与GDP适度脱钩，要对地方政府的责任界限梳理和划分，明确财权与事权，否则不可能调整到位。”

负债首入政考指标

“政绩考核八条”纠正GDP崇拜的意图明显。其中，通知首次明确“把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究”。

“这是通过控制债务这种倒逼机制来约束为追求发展不计成本的GDP导向。”财政部财科所副所长白景明对《瞭望东方周刊》说，政绩考核是一个基本制度，“直接影响政府领导人的政绩观，发展战略的形成。搞GDP排名，就会导致举债。”

2013年“两会”期间，审计署副审计长董大胜公布了一组数据，截至2010年底，中国中央债务规模在7.7万亿元左右，地方债10.71万亿元，考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿元至18万亿元之间。

2013年6月，审计署发布区域性地方债务抽查报告。截至2012年底，36个地方政府债务余额达到3.85万亿元，两年来增长了12.94%，其中16个地区债务率超过100%。

在此次政府负债被作为政绩考核的重要指标之前，多地曾发文强化政府性债务管理。

安徽省政府出台的进一步加强政府性债务管理的30条意见中提及：“逾期债务率超过30%，或债务率超过100%且下一年度偿债率超过20%的地区，原则上不得新增债务余额，省财政厅要及时对政府性债务风险预警提示。”

全国多地曾不止一次出台类似意见，其中江苏、天津等在2012年出台，湖南在2013年出台，四川、重庆更是在2007年就出台相关意见。但地方的自发规范，效果不佳，地方政府举债冲动仍有增无减。

白景明认为，政府负债被纳入政绩考核中，一定程度上或将控制地方政府的举债冲动。“这将倒逼政府从规划治理层面就要更注重‘量力而行，以往多是以规划定钱，不是以钱定规划。新考核机制下，政府做规划的时候就需要先考虑资金规模有多大，边界在哪，向银行贷款的承受力有多大等。”

“政绩考核八条”中“强化离任责任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分”的规定，也将极大抑制干部“只管举债，不管还债”“新官不理旧账”等陋习。

“中央也要做好表率，中央政府各项指标做得合理，这是防止地方债控制的重要前置因素。比如国家要是把GDP的增长目标定在8%，到了省里这个目标就可能会变成10%，到了市县一级就可能变成15%。”白景明说。

地方政府热衷于举债的制度性原因亦不容忽视，在“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制下，地方政府“事权”、“财权”不统一，想干事，但缺钱。“除了把负债纳入政绩考核外，还应进行财税体制改革，在保持现有格局不变的情况下，加强地方税体系的完善，通过税制改革使地方能够自觉调整产业结构。”白景明说。

王长江持一致观点。“如果地方财政大块儿主要是通过上项目、办企业，你不让他再继续上，它到哪儿去弄钱？所以如果财税体制不改革，新规就变成一个指标而没有内在动力。”王长江说，其他制度都要跟上，才能使不以“GDP论英雄”有制度保障。

淡化GDP考核后

“新规让我们的压力比以前更大。” 湖南省长株潭两型社会示范区昭山示范区党工委书记杨晓军对《瞭望东方周刊》说。

“拿招商引资来说，如果单纯追求GDP，可以直接引进房地产或一些有立竿见影效果的项目，现在对产业的走向需要更科学的引导，对整个产业布局要有更完善的规划，项目落地的难度就会比以前大，落地产业的发展周期也会比较长。”杨晓军说。

不过，杨晓军愿意看到新的前景，“过去推崇GDP考核时，尤其是城市建设中，为了政绩工程举债较多，偿还压力大。”

湖南省湘潭市发展改革委员会一位官员对《瞭望东方周刊》说：“支持新的考核机制，唯GDP发展加剧东西部发展的差异，有的西部地区出于对环境生态的考虑，只能发展旅游业等第三产业，考核GDP就会落后。”

“政绩考核八条”中规定：“对限制开发区域不再考核地区生产总值。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。”

“这是符合科学发展观的，因为各地的情况不一样，必须用不同的标准来衡量，过去在生态非常脆弱的地方，也被迫发展工业。”王长江说。

2013年3月8日在全国政协会议上，全国政协委员王长江在发言中提及：“去黑龙江，一位县上的领导干部跟我谈，我们这里土地肥沃，是大粮仓，为全国人民提供着高品质的粮食。但是这些年，我们不得不毁掉黑土地去引进工业项目，否则本县工业发展指标就上不去，综合政绩排名就要落后。但是，这里冬天这么寒冷，企业并不愿意扎根在这里，所以费时费力引资，人家不愿意来，我们只得降低门槛，那么好的土地等于白给企业，心疼。”

“淡化GDP的考核并不意味着不考核GDP，而是降低它在所有考核中的权重。”上述提及的湖南湘潭发改委的官员直言。彭江感到，距离摆脱GDP考核的指挥棒还有很长的路要走，“起码很长一段时间里，干部考核还离不了这个，我们是盼着早些有实质性的改变，这样穷山沟才会有发展机会。”endprint