加快转变城镇化发展方式为新型城镇化建设破题探路

● 马新华

加快转变城镇化发展方式为新型城镇化建设破题探路

● 马新华

党的十八届三中全会提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”河南是农业大省、人口大省，县域面积约占全省的90%，县域人口约占全省的80%，县域经济总量约占全省的70%。统筹城乡发展，全面建成小康社会，很大程度上取决于县域经济的发展。近年来，河南以省直管县、经济发达镇体制改革试点和新农村建设为抓手，深化体制和机制改革，加快转变城镇化发展方式，初步形成了以大带小、以小补大、以城带乡、统筹发展的新格局。

一、支持省直管试点县先行先试，探索破除新型城镇化建设的体制机制障碍

（一）简政与放权双轮驱动，激发县域经济发展活力。一是减少管理层级。2011年4月出台《河南省省直管县体制改革试点工作实施意见》，明确由省政府直接领导试点县政府工作，试点县经济社会发展、土地利用、生态环境、城乡规划等重要规划，年度计划及重大项目，直接报省审批、核准，不再经过省辖市。省政府及各部门对试点县经济社会发展事务实行单列管理，省和试点县政府之间实现了财政直接结算、经费直接划拨、证照直接发放、统计直接报送、信息直接获得等方面的直联直通，从而减少了行政层级，简化了办事环节，降低了行政成本。二是全面下放权限。在宪法和法律的范围内，凡适宜由县级政府行使且法律法规不禁止下放的行政管理权限，应放尽放。凡省辖市行使的经济社会管理权限能赋予试点县的，能赋尽赋，目前试点县共享有省政府赋予的603项省辖市级经济社会管理权限，原需报省辖市审批的经济社会发展事务实现了自主审批，扩大了自主决策权，有效地解决了试点县权责不匹配问题，试点县的城市发展、项目建设、产业集聚区、商务中心区（特色商业街）、新农村建设等步伐明显加快。

（二）规范与优化同步推进，营造县域经济发展环境。一是推进集中审批。对行政审批和政务服务事项进行整合归并，建设阳光政务平台。所有审批部门、审批项目全部进入行政服务中心集中办理，确保企业和群众“进一扇门、办全部事”。二是优化审批流程。推行“联审联批”、“代理审批”，对重点项目建立“绿色通道”，对招商引资实行代办、代建、代招、代训的“四代”机制，从立项、规划、供地到建设、竣工、投产提供“一条龙”服务，全力营造良好发展环境，竞争力和吸引力不断增强。截至2013年11月，10个试点县（市）实际利用外商直接投资同比增长29.1%，比全省增速高6.5个百分点；出口总额同比增长39.1%，比全省高21.2个百分点。

（三）激励与监督两手同抓，激发县域经济发展内生动力。一是强化考核激励。制定出台试点县经济社会发展考核办法，对试点县经济社会发展增速和质量进行考核评价和重点奖励，激发试点县竞相发展的动力。二是加强监督检查。建立健全对省直部门、相关省辖市、试点县的监督制约机制，出台督查办法，定期开展督促检查，确保权限下放等相关措施落实到位。截至2013年9月，10个试点县规模以上工业增加值高出1.1个百分点，公共财政预算收入高出4.7个百分点。

从2014年1月1日开始，河南实行省对10个试点县党委、人大、政府、政协、群团等系统的全面直管。通过省直管试点县的实践，未来将出现一批新的区域性中心城市，为新型城镇化建设提供基础。

二、为经济发达镇扩权，发挥经济发达镇的引领作用

（一）扩大经济发达镇行政管理权限。一是调整行政区划。比如安阳县将与水冶镇毗邻乡镇的10个村庄整体划给水冶镇，拓展水冶镇的发展空间，为水冶镇发展成中小城市奠定基础。二是凡法律不禁止下放的行政权力，特别是一些与群众生产生活密切相关的管理权限，原则上都下放给经济发达镇。依法必须由县级以上行政机关审批的行政事项，简化程序、减少环节。三是加强对下放权力的监督。在权力下放过程中，各职能部门加强对下放权限的指导、协调，确保下放的行政权限正常运转。

（二）完善经济发达镇财政管理体制。安阳县在推进水冶镇改革试点过程中，完善相关财政管理体制，比如设立支持资金、调减上解基数、调整税费分成、返还收益等，尤其是在涉及市支持县的资金上，对水冶镇按县的待遇给予支持，倾斜额度原则上不少于全市总量的1/6。同时，市、县两级财政加大对水冶镇基础设施和公共服务设施建设的投入，重点是交通基础设施建设、城镇建设规划、环境保护与污染治理、环卫设施等多方面的支持，缓解镇级财力严重不足的实际困难。同时随着经济发达镇权限的扩大和管理职能的扩张，镇现有财力捉襟见肘的问题仍日益突出，需要进一步完善镇级公共财政体制、投入与投资体制，进一步理顺县（市、区）与经济发达镇的财政分配关系，使经济发达镇财力增长进入良性轨道。

（三）大力推动经济发达镇政府职能转变。安阳县根据水冶镇经济总量大、发展水平高、人口密度大、管理任务重等现状，将原有的“三办四中心”调整为“四办一队四中心”，增设规划建设环保办公室、城镇综合管理执法大队和行政便民服务中心，将农业服务中心、村镇建设发展中心合并为农业和新农村建设服务中心，这种调整适应了水冶镇经济社会发展的现实需要，又体现了“小机构、大服务”的原则要求，促进了政府职责的有效履行。

▲ 图为长垣县社区幼儿园

三、不断创新完善新农村管理服务机制

（一）坚持以城镇化理念建设新农村。传统城镇体系把地域辽阔、人口众多的农村排除在外，这在一定程度上固化了城乡二元结构。新型城镇化第一次把现代城镇体系的末端延伸到农村，把城乡社区纳入城镇化发展链条，推进城乡发展由相互分割走向相互融合、一体化发展，这种变化是从思想观念到发展模式、体制机制乃至利益格局上的一次全面深刻的变革。河南主动适应这种变革，打破原本分割的制度政策壁垒，把城镇与乡村作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，探索构建城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障等一体化管理体制机制，提高公共资源配置效率和公共设施共享度，促进公共服务向农村延伸，推进城乡在经济、社会、文化、生态上协调发展。

（二）坚持以公共服务均等化覆盖新农村。积极探索建立公共服务资源下沉体制机制，不断提升农村公共服务质量。在行政村建立便民服务站点，将农村纳入市县乡村四级行政服务体系，确保各级政府的公共政策和公共服务能够通过便民服务体系下沉到千家万户。逐步加大政府对农村基础设施、社会管理和公共服务的投入，加快推进农村基础公共设施建设的市场化步伐。健全完善农村教育管理体制，根据城乡统筹发展要求适时调整基础教育、职业教育布局，促进城乡优质教育资源共享。加快推进乡镇卫生院、村卫生室向社区卫生服务中心、社区卫生服务站的转型，构筑覆盖城乡居民的社区卫生服务网络，提高农村医疗服务能力，完善基本医疗制度。统筹推进农村土地使用制度改革，全面启动城乡一体化户籍管理制度改革，探索完善农村居民劳动就业、社会保障、社会救助、优抚安置、质量安全监管等方面的制度措施，推进农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。

（三）坚持以现代化产业体系支撑新农村。河南把产业支撑、工业发展与新农村建设衔接起来，把产业集聚区建设作为推进新型城镇化建设的重要载体，不断完善支持措施，促进农村就地城镇化。有序推进区划调整，将集聚区内涉及多个乡镇的村庄调整至一个乡镇内，使集聚区在空间范围上与行政区域实现套合。因地制宜理顺集聚区与所在行政区域的管理关系，采取“人员派驻制、流程内部化”等方法，实现集聚区政府职能部门的业务直通，提高办事服务效率。调整完善集聚区管理机构，不断提高管理水平。创新职业技能培训机制，统一整合职能部门各类培训资源，集中农村劳动力转移就业等各类培训补贴资金，加强专业技能培训，满足集聚区用工需求，提高农民就业本领。

（作者系河南省编办主任）