社会管理评价的现状与分析

● 中国人民大学课题组

社会管理评价的现状与分析

● 中国人民大学课题组

科学的社会管理评价是社会管理良性发展的基础。我国当前的社会管理评价种类繁多，包括服务满意度调查、文明城市测评、宜居城市排名等，实质上是不同评价主体对于社会管理的多角度评价。社会管理评价的关键是谁来评、评什么、评价结果如何应用。根据不同的评价主体，可分为公民评议政府的外部评价、政府的内部评价、独立机构的第三方评价。

一、外部评价：公民评议政府

社会管理的外部评价，是指除党政机关以外的公民、企业作为评价主体，对社会管理进行评价的活动；主要是公共服务的供给和公民满意度，一般采用民意调查的方式，并对外公布结果。1998年沈阳“市民评议政府”拉开了公民评议政府的序幕。现在，市民评议政府已成为国务院纠风办统一指导、各级党委和政府组织开展的常规性工作。

公民评价的方式逐步走向规范化和科学化。初期一般采用发放问卷的方式，目前呈现多样化的评价方式，一是由统计部门的城调队随机抽取市民，电话访问填写问卷，还有在政府服务窗口随机选择对象。二是地方政府组织的，由民营企业家、新闻界人士等组成的测评团或聘请监督员，到被评部门明察暗访，并给被评部门打分。如沈阳市2007年评议政府活动，由市监察局特邀监察员、社会各阶层人士组成的1970名评议代表，对94个被评议单位进行现场问卷测评。三是评议代表和市民通过政风行风热线网站参与评议。如“首都之窗”门户网站2006年发起《北京市政府服务满意度调查》，询问居民或企业人士对该政府部门的了解程度，然后再对该部门在依法行政、政务公开、办事效率和服务态度四个指标方面进行评价。

评议内容从最初的满意度调查趋于更加精细化的分类评价。最初沈阳、珠海组织“万人评议政府”，是评议政府当年主要工作的群众满意度。现在各地评议的内容主要有两类，一是按照国务院纠风办的要求，将政务公开、服务质量、党风廉政、执法形象、服务态度、办事效率和工作作风等作为评议内容；有的地方也将年度重要工作项目列入，如“年度十大实事”等。二是评议政府某项工作的成效。如2007年深圳市劳务工医保制度改革的成效评价。同时各地也根据被评单位的工作性质进行分类评议。如可按工作性质分为窗口或非窗口，执法或非执法等，也可以按工作方式分为服务类和执法类等。分类评议有利于提高评价结果的客观性和公正性。

评价结果主要以公民满意程度为指标形成评价结论。结论可以直接公布，可用于追责具体部门和负责人员，还可与奖惩挂钩。例如，一些地方按照国务院纠风办的要求，“上下联动”开展“行风评议”，评价结果与当年本级、本部门绩效考评结果挂钩。以广东省为例，广东省省情调查研究中心从2009年起开展了“广东省地方政府公共服务公众评价”民意调查，通过发放问卷的方式对全省21个地市的10类公共服务展开全面调查，见表1。评价结果以《广东省情调查报告》形式出版，并提供给省委、省人大、省政府、省政协领导及有关部门参阅。

表1 广东省地方政府公共服务公众评价指标体系

二、内部评价：党政部门内部测评

社会管理的内部评价，是党政部门根据上级或主管部门设定的评价指标体系进行自评自测，或者由专门机构组织评价，评价结果一般只在内部使用，但具有强约束力；目标考核等评价方式既可视为社会管理的内部评价，也可被用作部门的业绩考核。根据评价指标的覆盖面可分为两类：一类是全面评价，一类是专项评价。

全面评价是对社会管理的主要负责部门进行全方位的评价。如国家发改委“政府政绩评价指标体系研究”中设定了经济业绩、社会业绩和环境业绩三个一级指标，见表2。

表2 政府政绩评价指标体系

再如北京市2011年《北京市人民政府关于做好政府绩效管理试点工作的意见》，对区县政府的绩效管理评价体系包括战略绩效、行政效能、服务效果和创新发展4个方面，共有10个评价维度、22个评价层面，分32项评价要点。其中，战略绩效设置了民生改善、经济发展、社会管理和绿色生态4个维度；行政效能设置了依法行政、勤政廉政和高效行政3个维度。以“民生改善”为例，包括基础教育发展水平、就业水平、社会福利与社会救助、社会保险、基本医疗卫生、药品安全和保障性住房建设与配租配售7个评价要点。另外，评价体系还设立了加分项和扣分项，对年度行政管理体制机制创新等工作加分，对发生行政问责等情况扣分。考评分为区县自评、外部评价、年度检查、专项考评、结果反馈和申诉处理等步骤。每年年底，由市政府统一组织区县政府绩效管理考评工作，各部门原则上不再对各区县政府相关工作进行单独考核评价。考评结果提交市委作为对区县领导班子考核评价的重要内容，同时作为领导干部选拔任用、年度评先评优的重要依据。

专项评价是针对具体的社会管理专项开展的评价，一般针对某个负责部门开展，专项评价往往更贴近实际工作，精准高效。如“综合治理”评价，在中央统一指导下，各级各地综治委统一负责评价工作。以湖南省为例，湖南省综治委、省直工委在2007年5月制定了《湖南省省直单位社会治安综合治理考评办法》（以下简称《考评办法》），考评方法分为四种：被考评单位自评、考评单位提供相关情况、考评领导小组组成单位分别考评、省直考评办抽查考察，见表3。

表3 湖南某地综治考核指标

《考评办法》规定，对因工作不力发生严重危害社会稳定和社会治安问题的单位，给予“黄牌警告”；情况特别严重、影响特别恶劣的，给予“一票否决”；连续两次被“黄牌警告”的给予“一票否决”。

再如城管执法的评价，北京市城管执法的考核内容分为城市环境秩序类18项评价指标和综合行政执法类30项评价指标。城市环境秩序类又细分为两项，见表4。

表4 城管执法城市环境秩序类考核指标体系

城市环境秩序类主要采取现场检查与视频监控检查相结合、执法作为与执法效果相结合、定量考评与定性考评相结合的方式，每月对各区县、地区管委会城管执法部门履行行政执法职责情况，按照15%的权重进行量化考核。综合行政执法类主要采取日常检查和投诉举报分析相结合的方式，每月对城市管理综合行政执法相关问题通报、反馈情况进行评价。这种精细化的评价方式，有助于提升社会管理水平。

三、第三方评价：中立机构的评价

第三方评价指的是由第三方或民间机构来组织实施的评价活动，并以“社会组织”的名义公开发布评价结果，可分为独立评价和受委托评价两类。

独立的第三方评价是指在没有利益关系的前提下，第三方进行社会管理的评价。如社科院的蓝皮书系列中较大比例属于独立第三方评价，其评价结果用蓝皮书形式、以第三方的名义每年向国内外公开发布。

受委托的第三方评价是指第三方受政府委托，按其设定的评价目标，组织专业人员进行调查评价，其结果一般以第三方的名义对外公布，并且力求过程透明和结果客观。如武汉市政府曾邀请麦肯锡公司作为第三方参与政府的绩效评价过程，甘肃省政府曾委托相关大学进行绩效评价等。

四、小结

社会管理评价越来越受到党政部门和社会各界的重视，并成为推动社会管理改革和优化社会治理的重要手段。但是目前的评价结果并不理想，主要原因有：

第一，就评价主体而言，政府部门往往“既当运动员，又当裁判员”，影响了评价的客观和公正；社会组织和公众在评价过程中发挥的主观能动性相对较少，独立开展第三方评价的“智库”较少。

第二，就评价内容而言，“网格化管理”的微观评价、“蓝天指标”的直观评价等相对易于操作；其它复杂的社会管理，在评价指标设计和操作等方面有待提升，无论是全面评价还是专项评价，要有科学性和可行性。

第三，就评价应用而言，目前的评价在绩效考核和奖惩方面发挥了一定作用，但在推动内部体制机制的创新方面仍待加强；目前的评价过多地强调了政府的责任，而忽略了社会组织和公民在社会管理中的主体作用。社会管理评价不能仅仅停留在“以评代管”，还要“以评促建”，并切实推动社会治理的全面优化。

（课题组成员：唐钧、丁宁、张舒媛、饶文文、龚琬岚、史一棋、李慧杰、张晓涵、贺丹、张国伟）

注：本文系国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（11&ZD032）和北京高等学校青年英才计划项目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）的研究成果。