高等学校财政支出绩效评价体系的构建

李 扬， 王 漪， 朱 鹏

（1，2.合肥师范学院 财务处，安徽 合肥230061；3.安徽工业经济职业技术学院 财务处，安徽 合肥230061）

一、引言

随着高等教育投入机制的逐步完善，预算内教育经费呈逐年增长，高校提标化债工作顺利推进，高校拨款制度改革顺利实施。以安徽省为例，按照国家要求在2011年全省本科高校生均拨款水平达到8000元，2012年达到12000元，从编制2013年预算起，全面完善“定额＋专项”的预算编制方法，基本支出按照折合在校学生数和院校系数核定各校生均拨款定额，项目支出建立预算项目库，实行备选制度，进行滚动管理。但由于拨款模式的转变并未得到高校教职工的正确认识，突击花钱的行为泛滥，很多高校领导层也缺乏对拨款方式的正确理解，未能及时从高校整体做好项目预算的使用规划，各个院系部门仅仅从本部门出发申请项目、要求资金，结果导致项目申报的同质化，缺乏创新性和引领性，并不能真正挖掘专业、课程建设的根本，从而造成教学质量下降、专业结构不合理、结构性失业。因此高校财政支出绩效评价变得颇为重要，它既是对项目实施好坏的评价，也是对项目实施的一种监督，也促使高校进一步重视预算编制的科学性、合理性，促使高校能够真正结合本校实际情况重视项目申报，做好预算编制，办好高校高等教育事业。

二、高校财政支出绩效评价研究及应用中存在的问题

（一）成本意识、绩效意识不强

高校对财政支出绩效认识不足，未能将绩效评价纳入高校预算执行和管理的整个过程中，资源配置有效性有待提高。很多高校对高等教育投资责任和支出绩效重视不够，未能将绩效评价纳入高校预算执行和管理的整个过程，绩效目标不清晰，许多高校存在着重改革、轻管理，重分配、轻监督等现象，绩效评价流于形式。首先在申请教育经费时存在盲目性，缺乏从高校的整体层面规划项目，很多项目并未经过科学的论证；其次，预算资金的使用上也只是着眼于把钱花出去，忽视资金的预期效果，普遍出现年底突击执行预算、为了花钱而花钱的非正常现象，结果就是没有从源头上控制低绩效或无效率的教育投资项目，更没有将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，因而导致高校在财政经费使用过程中出现财政资金困难与损失浪费并存，在教育投资责任上也没有形成一定的监督和追究机制。

（二）绩效评价的实践基础较弱，缺乏有针对性的制度规范，未形成重视绩效评价的制度环境

目前我国高校财政支出绩效评价理论的研究主要存在以下几个问题：一是如何对高等教育财政支出进行科学分类；二是如何解决评价指标的通用性；三是如何制定合理的标准值。高校财政支出绩效评价理论研究在我国尚处于起步阶段，由于高等教育的准公共物品的性质，再加上不同地区、不同高校之间的差异和个性特征等各种原因，导致我国的高等教育财政支出绩效评价体系建设愈加复杂。理论界关于高校财政支出绩效的相关理论不足，绩效评价缺少应有的法律和制度保障，科学、规范、合理的高等教育财政支出绩效评价体系尚未建立。

（三）缺乏科学有效的高等教育财政支出监督制度[1]

首先主管部门对高等教育财政支出审查的内容仍停留在基础的合法性和合规性审核，没有足够的指标来衡量支出的“4E”评价；其次审查目标也仅仅是发现管理中的问题，而不是发现问题后及时有力的配套政策的提出，这样必然无法引起高校领导班子和相关负责部门的重视，导致雷同问题年年有，检查、绩效评价流于形式；另外审查方式仍是事后审查，未能形成事前目标确定、事中监督、事后评价的全过程审计。

三、高校财政支出绩效评价体系的构建

（一）教育财政支出的理论基础

1980年代以来，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。高等教育财政支出作为公共支出的重要组成部分，这些原则也同样适应高等教育财政支出绩效的评价工作，但高等教育作为一种社会产品，不是纯粹的公共物品，而是一种混合产品，在具有私人物品属性的同时，又具有较大的外部效应，这种外部效应使得市场对教育资源的配置往往不足，单纯由市场自由提供教育产品虽然能够解决效率，但也必将导致市场失效，危害社会公平，从而最终损害社会整体福利，因此政府参与是必然，这也要求政府必须努力实现有效用的投入产出意义上的效率和权利对等意义上的公平，即实现公共教育财政支出的效率性和公平性。

按照系统理论的观点，任何系统只要存在输入就一定会存在某种运作表现和结果的输出，这种运作表现和结果通常被称之为绩效。就高校而言，财政部门对教育支出的评价主要集中于财政部门的支出分配情况，财政投入对教育系统来说，只是一种资源的输入，财政资金进入高校后的具体分配过程即是财政支出的运作过程，这个过程往往会受到高校个体以及财政部门的双重影响，最后财政资金的产出成果以及所带来的影响则是衡量高校职能是否履行的衡量标准，也是衡量整个教育财政支出运作系统的效率和效益。

（二）构建高校财政支出绩效评价体系的总体思路

2011年颁布的《高等学校章程制定暂行办法》规定，高等学校应将人才培养、科学研究、服务社会、推进文化传承创新作为高校职责，高校职能是指标设计的直接依据，高等教育财政支出绩效评价既是要检查财政支出的合规性，更重要的是发现问题，为未来决策提供依据。评价指标要与财政投入的政策目标、高校教育目标紧密联系，根据高校绩效评价的目标按照一定的评价标准设计评价指标并设置指标权重，得出评价结果，之后根据评价结果以及整个绩效评价过程中的问题、经验进一步修正评价标准和评价指标。因此，本文提出高校财政支出绩效评价思路，如下图所示：

（三）高校财政支出绩效评价指标设置

高等教育财政支出绩效评价的目标最终是为了实现高等教育财政资金运作的公平性和效率性，公平性可以从投入的角度考虑，具体包括经费来源、比重等；效率性可分为运作过程绩效和产出结果类绩效[2]。高校财政资金支出产生的实际效益则是分为经济效益类和社会效益类，通过衡量教育系统的效率和效益才能最终保证教育的公平。

1.高校财政支出投入类指标

投入类指标主要反映高等教育活动中政府以及学校自身用于人力、物力、财力等资金的筹集情况，一定时期的高等教育经费投入可以通过经费来源、比重和增长率来反映[3]。其中经费来源包括高校的财政性教育经费、事业收入、科研和社会服务收入以及其它收入，体现政府对高等教育支出的投入总水平；经费比重表现为财政性教育经费占GDP的比重、预算内教育经费占财政支出的比例；经费增长率表现为生均财政性教育经费增长率、高等教育财政支出年均增长率、预算内高等教育财政支出年均增长率、生均高等教育财政支出年均增长率、高等教育财政支出的GDP弹性、高等教育财政支出的财政总支出弹性、高等教育财政支出的财政总收入弹性等，集中反映是否达到或满足了教育需求扩张的需要和预设的政策目标。

2.高校财政支出运作过程类指标

教育财政支出运作过程类指标反映的是整个教育系统内部的资金使用和管理，将其分为使用效率性指标、管理效率性指标和合规性情况评价指标三类[4]。使用效率性指标又包括人力资源使用效率指标和物力资源使用效率指标，从教学质量保障的角度来衡量，具体包括基本建设（生均占地面积、生均建筑面积）、队伍建设（专任教师＼教职员工、生师比）、设备设施利用率（生均实验设备、生均图书资料）、业务费设备购置费占公用经费比例等；管理效率性指标主要反映了政府对有限财政性教育资金的管理能力，是否按照计划的要求以最短的时间和最低的成本将财政高等教育经费分配到了所需的领域；合规性情况评价指标考核高校财政支出本身以及财政资金运作时，资金的拨付和使用是否符合资金管理的要求，是否符合相关的政策法规及财政部门的通用财务规则的规定。

3.高校财政支出产出类指标

高校履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新四大职能，因此直接绩效主要是衡量这四大职能的履行程度，衡量指标也是高等教育绩效最为核心的效益指标。人才培养可以通过万元财政投入培养学生数、生均培养成本、毕业率、就业率、升学率及雇主对毕业生的满意度来衡量；科研和社会服务可通过承担的科研项目数、科研论文发表数、科研成果获奖数、论文引用数、科技成果转化等衡量；推进文化传承创新，胡锦涛总书记在庆祝清华大学建校100周年大会上指出，高等教育是优秀文化传承的重要载体和思想文化创新的重要源泉，高校应该通过文化育人，实现高校文化传承与创新功能，积淀大学人文精神，优化高校文化的生态环境，全面提高高校的育人质量，最终建立起在全球化背景、多元文化思潮影响下，以社会主义核心价值观为引领，博众家所长形成互动贯通的多元性文化。

表1 基于系统理论的高校财政支出绩效评价指标体系

4.高校财政支出效益类指标

高等教育财政支出的产出能够给经济社会的各个方面产生影响作用，主要包括经济效益和社会效益，这也是政府投资高等教育的最终目的，通过衡量教育系统的效率和效益，才能为社会提供更优质的教育产品与服务，从而最终实现教育公平。高等教育的经济效益主要是看对经济增长的贡献以及对人力资本的积累作用；社会效益主要表现为国民素质和社会文明程度的提高、综合国力的提升、社会公平的促进等在长时期内对社会各个方面产生的间接作用，这是衡量高等教育财政支出绩效水平的重要衡量标准。

（四）评价方法的选择、评价标准和计分方法

在我国财政资金绩效评价工作中，目前主要采用了目标——结果比较法、综合指数法、因素分析法、公众评判法等。目标——结果比较法是通过将高等教育财政支出的实际结果（成果）与预定目标进行比较，从而对绩效进行评价的方法，由于高等教育财政支出效益难以量化，该方法评价高等教育财政支出绩效更为合适；综合指数法是在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权重计算出综合经济效益指数，该方法评价准确度较高、较全面，目前已被我国多个部门采用，但在指标选择、标准值确定既权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。

由于高校财政支出绩效目标的多元性和评价目标的多重性，构建指标体系时，就要正确处理好四种关系，即短期目标与长远利益、结果评价与过程评价、定量分析与定性分析、目标考核与综合评价的关系。这也决定了高校财政支出绩效评价必须对评价指标进行多层分解和综合[5]，通过把分层的评价指标体系转化为评价分数，并根据评价分数结果给出财政支出绩效评价的评价结论。根据高校教育财政支出的特点，本文认为可以采用以下步骤：

首先，采用综合分析判断法，参与评议人员对评价指标进行无量纲化处理，实现数据的标准化、规格化。

其次，通过比较高校预决算报告中本年目标设立及其实现情况与预算支出对比，根据自己的经验、学识等参照评价标准，通过对目标的重要性进行排序，确定各级绩效评价指标的重要性权数，在具体权重设置的过程中，可以由政府、高校、专家分别制定各项指标的权重，然后取他们的平均值作为最后权重。

第三，是对评价指标的加权综合计分，通过对各级评价指标的权数设置，先得出三级评级指标的评价得分C，依次层层递推得出二级、一级评价指标得分B、A，通过递阶层次综合评价最终得出综合得分T[6]。通过对表1各级指标对应处理，得出下图：

其中：Ai表示一级评级指标中的第i个（i＝1－4），AiBj表示一级指标i的第j个二级评价指标，AiBjCk表示一级评价指标下面的第j个二级指标的第k个三级指标，得分＝∑单项指标得分。

四、需要注意的几个问题

1.建立高校财政工作委员会，强化高校财政支出的程序控制。建立有最高行政效力的高校财政工作委员会，进而可以从学校整体层面来规划高校整体工作，另外要加强对高等教育绩效评价人员的培训，并做好绩效评价普及应用的宣传工作，保证绩效评价数据来源的真实性、准确性，形成高等教育财政支出运用讲绩效、有效率的良好氛围。

2.高校财政支出绩效评价方法的选择应该考虑不同学科、不同类型学校办学成本的差异，并设置不同档次的院校折算系数，对不同类型的学校设计不同的权重值，指标权重应该能够从总体上反映高等教育的重要性，同时还应考虑到不同类别学校的差异性，最终随着高校财政支出绩效评价的实践，发现问题、提出解决对策，将进一步提高绩效评价的理论研究水平。

3.加强高校财政支出精细化预算管理制度，深化政府采购制度、公务卡制度，将其作为保障高校财政支出绩效评价的配套措施，使财政对高等教育的资金支出能够在规范、科学、有效的框架下运行，通过透明的财政支出活动提高教育财政支出的效率，实现教学资源的合理配置和有效利用，最终提升高等教育的教学质量和办学效益。

[1] 许盛.高等教育财政支出绩效评价问题初探[J].教育财会研究，2006，（2）.

[2] 廖开锐.浅谈高等教育财政支出绩效评价指标体系的构建及应用[J].教育财会研究，2011，（4）.

[3] 徐挺，杨林.高等教育财政支出绩效评价的研究[J].宁波工程学院学报，2009，（6）.

[4] 吴建南.李贵宁.教育财政支出绩效评价：模型及其通用指标体系构建[J].西安交通大学学报，2004，（6）.

[5] 陈俊生，彭宇飞.加强高校教育支出绩效评价研究[J].教育纵横，2010，（12）.

[6] 朱志刚.财政支出绩效评价研究[M].中国政治经济出版社，2003.