土地置换与农民利益保障分析——基于江苏省无锡市的案例分析

●金 云 戴晓云

土地是社会生产和再生产的重要条件，按照经济学的术语来说，土地是一种生产要素。随着我国工业化进程的加快，导致大量农村人口向城市集中，截至2013年底我国城市人口占比达到53.73%。人口向城市转移推动了城市化的快速发展，城市规模不断扩大导致对土地的需求增加。为解决城市与工业发展对土地的需求，促使城市边缘不断扩大，同时大量的农用地转换用途，成为城市或工业用地。这一过程可称为土地置换。

一、土地置换的含义及实施

一般来说，土地置换是以符合土地利用总体规划为要求，以耕地“占一补一”为前提条件，以调整优化土地利用结构布局为目标，以土地的适宜性为依据，通过异地调整，使不符合土地利用总体规划布局或低效利用的土地符合土地利用整体布局，最大限度提高土地利用率。

就目前情况来看，一些发达地区的土地置换工作走在了前面，制定出较为明确、详细的实施办法。例如汉中市出台了《土地置换管理办法》，莱芜市编制了《土地置换暂行办法》等在实施中取得了明显的成效。从江苏来看，2008年11月，江苏省正式提出要“积极开展‘双置换’改革试点，允许农民用土地承包经营权、宅基地和住房置换城镇社会保障及住房保障，实现农民向市民的身份转换。”2008年，无锡市惠山区率先展开“土地换保障”的土地置换政策。截止到2010年，全区已有1.97万农民率先完成了“土地换保障”。规划到202 0年全区12 60个自然村，24.4万人将全部搬迁，可复垦耕地1.77万亩。通过实施“土地换保障”，无锡市惠山区实现了农地集中、用地集约、效益集显。2010年，这项政策又开始在无锡市锡山区全面展开。

二、土地置换的收益分析

由于城市土地的置换开发会导致其用途、交通条件、商业繁华程度、基础设施条件、环境质量、资本集约程度等发生不同程度的变化，因此就会带来一定的土地置换开发收益。城市土地置换开发可使土地产生投资性增值和用途性增值，而这些增值收益要能够在与城市土地置换开发有关的各个利益主体（中央政府、地方政府、土地使用者等等）之间进行分配，以形成一种合理的土地收益分享制度。城市土地置换开发在合理规划用地，提高土地利用效率的同时，必须建立起一种合理的利益分配机制以确保农民的合理利益。

基于这一问题，不同的学者提出不同的看法。黎明、陈顾等学者认为“土地换保障”的土地置换是推动农村土地改革和农村社会保障制度协同共进的一种途径。徐烽烽等利用模糊综合评判法对苏南农户“土地换保障”前后福利的变化进行衡量，结果显示农民的福利提高了。然而，也有一些学者对“土地换保障”的土地置换政策表示担忧和质疑，认为在缺少合理定量化“土地换保障”过程中，土地承包经营权价格的确定不明确，导致具体操作不规范而出现在“土地换保障”的过程中，农民得不到合理的补偿，使得农民财产受损。同时由于一些地方政府出于片面追求城市化发展，而不顾农民意愿一味强制推行“土地换保障”，但却缺乏规范的制度保障，因此给农民带来了利益的剥夺。认为土地承包经营权换社会保障可能成为获取土地财政的一种新方式，在利益的驱动下，推行“土地换保障”过程中，会出现侵害农民利益的问题。

在实践中，各级政府主管部门也在积极探索促进土地制度改革与农民利益保障协同发展的政策。19 93年，嘉兴市开始进行征地制度改革，出于对失地农民安置方式的探索，率先推出了以“农村土地承包经营权置换社会保障”的补偿方式，得到了各地的积极响应。虽然“土地换保障”始于对失地农民安置方式和利益保障的探索，但随着城市化进一步发展，它作为协调农地制度流转和提高农民社会保障水平的一种创新模式在更大范围内进行推广，并出现了“双放弃”、“两分两换”、“双置换”等多种形式，其内涵也发生了新的改变。

根据对无锡市锡山区的调查发现，在锡山区的土地置换过程中70%以上的农民有意愿参加“土地换保障”，但他们绝大数人担忧的是土地被置换后得不到合理的补偿。可见，在推行“土地换保障”过程中，存在着合理定量化农民土地承包经营权置换价格的需要，这也是土地置换过程中保障农民利益的保证。

三、江苏省无锡市土地置换政策的内容

根据《市政府关于组织实施农村住宅置换安置房农村土地承包经营权置换城镇社会保障工作的指导意见》（锡政发〔2009〕18 0号）有关规定，对市区农村土地承包经营权置换城镇社会保障工作主要内容如下。

农村土地承包经营权置换城镇社会保障，是指对依法拥有农村土地承包经营权的承包方在承包期内自愿将承包地全部交回村集体经济组织、村民委员会或村民小组等发包方，给予其家庭人员与城镇居民同等的社会保障待遇。实施后，制定农村住宅置换安置房、农村土地承包经营权置换城镇社会保障（即“双置换”）规划和计划的村集体经济组织、村民委员会或村民小组及其具有农村土地承包经营权的农村土地承包户家庭人员。对农村土地承包户将土地承包经营权置换城镇社会保障的，按照其家庭人员的年龄和基本情况，参照《无锡市征用土地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法》（锡政发〔2004〕10 3号），分别实行保障安置、就业安置和政府保养等办法，纳入城镇社会保障范围。已享受锡政发〔2002〕34 3号、锡政发〔2004〕10 3号文件及各区出台的相关征地安置政策，办理了征地安置手续的人员，以及按本意见的规定办理了置换手续的人员不再列入置换对象。

农村土地承包经营权置换城镇社会保障，保障安置、就业安置和政府保养费用，参照《市政府办公室印发关于完善征地补偿和被征地农民基本生活保障的意见的通知》（锡政办发〔2008〕37 0号）规定的筹资标准确定，在确保资金平衡的基础上，可分年缴纳。保障安置和就业安置费用由各区财政局负责集中归集和分期解缴，具体由各区财政局与市社会保险基金管理中心签订分期付款协议。各地建立政府保养资金财政专户，统一管理，专款专用，统一发放。政策具体内容如表1。

表1 无锡市土地置换政策基本情况表

四、土地置换的农民利益分析

1.土地与农民的利益关系。土地对于农民具有特殊的意义。在我国工业化早期阶段，土地是农民的最主要的生产资料，农民几乎所有的生活来源和收入来源都依赖土地。随着工业化进程的推进，劳动力需求的增长，农民开始离开土地的束缚进入城市。从绝对收入角度来看，农民对土地的依赖有所降低，但二元经济现象的存在以及户籍制度使得农民依然把土地当作是一种最后的安全保障。因此，土地依然承载着农民的较多的利益关系。

首先，土地能够给农民带来收入。作为生产资料的土地与农民的自身劳动力结合在一起可以创造价值，通过向社会提供农产品获得收入，并同时为自己提供粮食、蔬菜等生活资料。对未向城市转移的农民来说这也是唯一获取收入的手段。

其次，保障功能。土地对于农民来说具有多重的保障作用。保障就业，在农村劳动力未向城市转移前，这是农民就业的最主要途径。即使对转移到城市的劳动力来说，在城市失业的情况下，土地仍然是其就业的最后保障，土地还可保障农民的基本生活。当只有农业生产时，农民所需的一切都来自于土地，土地提供了农民最基本的生活需要。目前的土地承包经营权制度，是农民在面对不均衡的获利机会时所进行的自发性变迁，对提高农民收入，维持农村经济秩序方面有着不可替代的作用，因此稳定现有土地承包制的基本架构不变，并赋予土地承包经营权物权性，使其成为农民的一项稳定的财产，是目前经济条件下实现农业规模化经营和农业现代化发展的必然的制度选择。

但是，土地承包经营权的建立直接导致集体经济日益薄弱，在土地集体所有、集中统一经营的土地制度格局下，农民还可以得到“五保护”、合作医疗等集体保障。而在目前的土地制度下，集体保障功能弱化。同时，由于目前我国社会保障制度的二元性，完善的农村社会保障制度尚未建立，农村社会保障水平低。在这种特殊的情况下，农民最大的基本生活保障主要依赖于农地的直接产出，这一点在二元经济构架下，土地的保障功能得到进一步强化。这从很多农民离开农村进入城市，宁可缴纳土地抛荒费也不愿将放弃土地得到印证。

土地还具有继承性价值。土地的继承价值一是体现在拥有土地承包经营权可以带来财产化收益。主要包括直接利用土地可以带来经济收入和转租或入股土地承包经营权带来的租金收入。二是由于这种继承的权利具有排他性，当农民想获得另一个集体的包地时，就必须付出高昂的付费。在我国目前土地承包经营权制下，土地承包经营权作为一项新型的用益物权，随着《物权法》的台和相关法律的发布被确定下来，逐渐成为农民一项重要的财产权利，同时农民的子女应该可以对其拥有财产进行继承。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定:“承包人应得的承包收益，依继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，这从法律上肯定了农民子女对土地的继承权利。不过随着年轻人生活习惯的改变，不愿再同父辈一样从事农业生产，使得土地的继承意愿降低。

最后，土地征用的预期补偿价值。随着工业化、城市化的推进，大量的耕地被转换为工业用地和城市用地，作为土地财产权属一方的农民获得了一定的货币和实物补偿。这也是土地对农民的又一价值属性，也正基于这样的一个预期，多数农民即使在进入城市后也不愿意放弃土地。

2.土地置换价格的确定。土地置换价格对于农民来说也包含以上所提出的四个利益关系。即土地置换支付给农民的价格应该首先不低于土地用于农业生产产生的直接收益，其次还应考虑土地所承载的保障功能、继承功能和现有补偿的农民预期。土地置换价格不能等同于土地的流转价格，前者是指农民永久性的失去土地，而后者仅仅是土地使用权的暂时性的转让。

由于年轻人土地继承意愿降低以及预期难以确定，所以在土地价格决定模型中忽略了这两种因素。因此，土地置换的价格应该至少大于直接的生产收益与保障功能补偿之和，以单位土地面积作为计价单位。

土地置换价格=直接的生产收益+保障功能补偿

由于土地承包的可继承性，所以直接生产受益具有无限年限。土地置换价格在无限期内的收益的确定可通过还原法来确定。由于土地的固定性、继承性，农民的土地不仅能提供现时的纯收益，而且还能期待在未来年间源源不断地继续取得。当将此项随时间延续而能不断取得的纯收益，以适当的还原利率进行贴现，它即表现为该土地的实质价值，也就是适当的客观交换价值。对于保障功能也可以采用同样的方法进行量化。土地的保障功能是基于其生产的收益，因此，在实际量上应该等同于实际生产收益之和。因此得到以下土地价格决定公式：

其中P为土地置换价格，Ri为各年对应的收益，r为贴现率。n趋向无穷大，则可将上式转变成为：

根据统计,2011年锡山区家庭农户承包地平均收益为10 44.55元亩。若考虑政府给予农业生产的各种补贴计算在内，实际农民平均生产性收益将超过这一水平。江苏省2011年各种补贴水平是水稻直补按核定面积每亩补贴20元，农资综合补贴按核定面积每亩补贴81.5元，农作物良种补贴为水稻、棉花每亩15元。小麦、玉米、油菜、花生（大田）每亩10元。根据种植面积进行加权平均计算后的总收益接近110 0元。利率按当时一年期存款利率水平3%计算。将数据带入上式，可得土地置换价格至少应该为73333元。即使不考虑保障功能以及其他情况，土地的置换价格也达到36 666元左右。这一价格与土地置换中的补偿价格有一定的差距。这表明在土地置换过程中农民的利益受到一定程度的侵害。

五、简单的对策建议

1.转变政府角色，加快土地市场建设，完善法规，切实保障农民的合理利益。多数土地置换或征用的主体都是政府，原因一方面是政府承担城市规划与城市发展的职能，另一方面政府也是最大的利益者。土地的征用或置换可以直接为政府带来土地的级差收益，土地收益成为很多地方政府收入的重要来源。同时在后续土地开发过程中又可以为政府带来税收和G D P的增长，可谓一石多鸟。若切实提高土地利用效率，保障农民的合理利益，政府必须转变角色，从一个利益相关者转变成为一个价值中立者，通过完善相关法规，建立高效的土地市场，合理地推动土地流转，实现整个社会角度的土地效率提升并兼顾公平。

2.加快完善完整的社会保障体系建设，弱化土地的保障功能，推进土地适度流转。土地的保障功能反映出在目前的社会保障体系之下农民对未来预期的不确定。为实现土地的适度流转，退出“土地换保障”只是权宜之计，要想推进城市化和农业现代化、规模化发展，必须建立全社会统一的保障体系，实现土地保障向社会保障的转移，促进有条件的兼业农户彻底离开农业，加快合理土地的流转与农业的规模化。

3.对于现阶段内应该加快构建第三方评估机构，确定合理的土地置换价格，保障农民的合理利益。所谓第三方机构应该是独立于政府的之外的机构，其主要职能是评估，按照置换土地的位置形成的级差地租，土地的直接生产收益以及综合考虑农民基于土地的其他利益以确定土地置换的评估价格。该价格可为政府在土地征用、置换过程中提供参考。第三方评估机构的评估结果为土地的置换、征用提供价格依据，既可防止漫天要价的现象，也可防止低价置换、征地，保障农民的利益。

[项目来源：2014年无锡市科协重点软科学研究课题；项目编号：KX14-A-11]

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