优化上海市经营性用地全生命周期管理研究

文/朱慧 上海市浦东新区规划和土地管理局 上海 200120

优化上海市经营性用地全生命周期管理研究

文/朱慧 上海市浦东新区规划和土地管理局 上海 200120

在上海对土地管理实行“五量”调控的背景下，经营性用地全生命周期管理已成为常态化土地管理手段。通过把建设功能、形态、开竣工时间及经济、环境、社会等约束性指标和要求纳入土地出让合同，相关职能部门联合对项目建设、运行及退出进行全过程监管，以实现土地节约集约利用。

经营性用地；出让；全生命周期管理

为充分发挥土地资源市场配置作用，提高土地利用质量和效益，加快资源节约型、环境友好型社会建设，上海于2014年提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理战略，并出台了一系列土地全生命管理新政，包括《关于进一步提高土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发[2014]14号）、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办[2014]26号）、《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办〔2015〕30号]）等文件，土地全生命周期管理在范围上实现了从工业用地向经营性用地的全覆盖。

一、研究背景

截止2014年底，上海城市建设用地总规模已达到3124km2，占全市陆域面积45%，这一比例远远高于伦敦、东京、巴黎等国际大都市。伴随着建设用地大幅度的外延式扩展，环境污染、公共安全、资源紧缺等一系列问题逐渐凸显。经过科学分析和决策，上海提出城市建设用地必须锁定总量，到2020年建设用地规模应控制在3226 km²，也就意味着6年内，年均建设用地要实现负增长。 必须严格控制土地供应，提高土地供应的科学性和集约性，倒逼经济转型发展，改善生态空间环境。2015年，在工业用地已全面实行全生命周期管理的基础上，上海将全生命周期管理范围扩大到经营性用地，将建设要求、功能实现、开发管理、生态环保等经济、社会、环境各后续利用要素纳入土地出让合同，通过合同契约关系明确了开发商持有物业等措施，优化了土地供应结构和功能，从源头上减少了房地产泡沫和城市病的产生，促进了房地产市场和城市开发的健康稳定发展。房地产商的角色从开发商变成了城市运营服务商，市场主体从旁观者变成了城市共同责任者，有效促进了城市共建共治共享。

二、研究现状

近年来，国内已陆续有城市开展土地全生命周期管理。从2008年起，浙江省义乌市把工业用地出让分为两个阶段，第一阶段为2-5年，第二阶段为工业用地最高使用年限50年减去第一阶段后的剩余年限。相应的，出让金也分别按各阶段的实际使用年限缴付。在第一阶段结束前，由投资、产业、土地、环保等、监察等多个部门对用地情况进行联合会审与验收，对未达到合同规定的绩效利用标准的，收回第二阶段使用权。国内也不断有学者和公职人员提出土地全生命周期管理的观点。宗臻林（2008）提出，土地交易管理应注重用地合同管理，合同条款应包含开竣工时间、土地开发建设条件等，土地管理部门应会同其他职能部门跟踪合同执行情况，第一时间掌握土地开发情况，及时处置闲置土地 。尹厚俊（2014）认为，在土地出让后，要通过履约监管手段，对土地开发情况进行定期评估，对开发程度未达到合同约定条件的，或产生闲置土地的，及时予以处置 。庄少勤（2015）指出，在当前的土地管理形势下，只有实施全生命周期管理才能充分发挥土地利用的综合功效。土地出让合同应包含建设功能、形态及经济、环境、社会等约束性指标和要求，对项目建设、达产、运行及退出进行全过程监管 。

三、经营性用地全生命周期管理特点

（一）全要素管理与部门协同管理。为改变对受让人土地开发利用过程缺乏有效监管的现状，在经营性用地上市交易前，规划土地、建设、房管、环保、绿化、市容、交通、民防、卫生防疫、水务等部门按照各自职责，提出经营性用地各项建设要求、运营管理、节能环保、监管考核和违约处置等要求，作为出让条件纳入土地出让合同。出让合同生效后，各职能部门根据“谁提出、谁监管”的原则，对合同履约情况实施过程监管，从注重经济效益向注重社会、生态综合效益转变，实现绿色发展理念。

（二）全过程管理与信息化管理。以土地出让合同为平台，实现建设用地开竣工、运营管理、公益性责任和建设用地使用权退出的全过程管理。充分利用大数据平台，在统一的土地全生命周期管理信息平台上，由土地管理部门根据各开发环节与过程，向各职能部门发送监管清单，汇总监管结果，通过各部门信息共享、协同管理，实现全程动态管理。

（三）出让方式多样与弹性年限。在统一的土地交易市场平台，对地理位置特定，具有重要功能性的商业、办公用地，采用附带规划设计条件、公建设施配置要求、功能建设和运营要求的方式实施公开招拍挂出让。对重点地块，可通过开土地推介会、发布预申请公告等形式，提前对社会公布出让信息。在出让年限不高于法定最高出让年限的前提下，参照工业用地出让，根据各经营性项目实际情况，实行弹性出让年限，并根据实际出让年限，科学评估，集体决策，形成出让起始地价。

四、优化经营性用地全生命周期管理的相关建议

（一）加强年度供应计划管理，优化供应结构

严守常住人口规模底线、建设用地总量底线、生态环境底线、城市运行安全底线要求,加大供给侧结构改革力度，科学编制经营性用地年度供应计划，重点促进结构优化，增加有效供给，促进房地产市场健康稳定发展。综合评定和确定经营性用地的功能业态、供应时序，有效统筹协调不同区域经营性用地供应。优化住宅用地供应结构，增加中小套型商品住房供应，根据区域划定不同的商品住宅用地和保障性住房用地中的中小套型住房供应比例。鼓励开发企业自持一定的比例商品住房和商办物业分别用于社会租赁、自身持续运营等。保持合理、稳定的经营性用地供应规模，根据市场供需、区域状况、业态趋势等监测情况，及时评估、动态调整土地年度供应计划，优化住宅和商办用地供应结构。

（二）转变土地出让方式，形成全方位管理模式

改变以往单纯“价高者得”的挂牌出让方式，向“复合型出让”即“地价+方案”转变。在出让前、出让中、出让后三个阶段，多方位加大土地管理力度。一是出让前期充分准备，在正式入市出让前，可通过预申请的形式向社会公告、推介地块，把招商环节前移。让有意向的机构有充足的时间进行调研、开展设计定位以及实施可行性研究等。二是出让中增加设计方案、运营方案的比选。除了根据地块建设和运营要求合理确定出让底价外，应在出让文件中增加设计方案、运营方案的要求，有意向的单位需提交设计方案和运营方案，投标的评审从地块开发的可行性、功能性、经济性出发，关注社会效益，确保项目品质和功能达到预期效果。三是出让后加强监督管理，确保方案落地。建立出让后的监管体系，相关部门应研究监管措施，尤其是对于运营和销售方案的实施要有专门的监督部门，并定期进行考核，对未达到出让要求的应根据合同予以处罚。

（三）依法严格处置闲置土地

根据土地全生命周期管理的要求，加强源头管控，做好闲置土地预防工作，对土地出让后的报建工作进行全程督促监控，确保地块能够按合同约定日期开工建设。闲置土地一经产生，立即启动处置程序，依法严肃查处，对社会公布认定结果和处置办法。要严格按照《闲置土地处置办法》，对因企业自身原因，逾期未开工时间在1年以上2年以内的，收取出让价款20%的土地闲置费；超过2年的，无偿收回国有建设用地使用权。同时土地管理部门要对相关企业、法人代表等形成名册，在闲置土地处置完成前，不得在土地交易市场参与土地竞买。对闲置土地处置情况不理想的街镇、开发园区，要暂停除民生项目以外的经营性用地的出让工作，并启动相关问责程序。

（四）探索二级市场土地全生命周期管理

上海目前开展的经营性用地全生命周期管理，范围仅限于一级市场新增土地，而急于购地开发的房地产企业往往通过在产权交易中心以股权购买等形式来获取经营性用地。二级市场土地利用一直是政府监管的盲点和弱点，建议有关部门研究制定针对二级市场的土地全生命周期管理制度，统一各级土地市场利用监管模式，以更好的引导和实现土地资源高效利用。

[1]宗臻林.以土地为核心的房地产全生命周期管理研究[J].上海房地，2008，4：28-31.

[2]尹厚俊.我国建设用地市场化配置方式及其全过程管理研究—以上海市为例[D].中国社会科学院研究生院硕士专业学位论文，2014.

[3]庄少勤.“新常态”下的上海土地节约集约利用[J].上海国土资源，2015，36：1-8.

朱慧（1983-），女，汉族，上海，上海市浦东新区规划和土地管理局。