国家资格框架发展的世界经验及其对我国的启示

□肖凤翔 黄晓玲

构建各级各类教育相互衔接和沟通的、灵活开放的终身教育体系，是当前世界各国教育改革和发展的重点。制定并实施涵盖多种教育类型和学习活动、结构科学合理、有利于不同人才成长和培养的国家资格框架是构建终身教育体系的关键。我国中长期教育发展规划纲要明确指出：搭建终身学习的立交桥，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，建立学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接，提供多次选择机会满足个人多样化的学习和发展需要。梳理世界主要国家（地区）资格框架的发展经验，对我国建立国家资格框架，实现不同类型教育的等值、 正规学习与非正规学习的沟通，拓宽终身学习路径有重要的借鉴意义。

一、国家资格框架发展的世界经验

（一）资格及资格框架的内涵

随着资格框架在本世纪初的迅速发展，世界主要国家（地区）对资格及资格框架内涵的认识逐步趋于一致[1][2][3]。 资格是个人具备的经主管机构评估并确认达到既定标准的学习成果的标志， 通常包括证明、证书、文凭、学位等形式。资格框架是运用学习成果指标对资格进行认定和分类的工具，涵盖范围可包含所有学习成果及历程（正规教育、非正规教育、非正式学习），或只包括某一特定教育（学习）领域如基础教育、职业教育、高等教育等。 建立国家资格框架在于构建衔接不同教育（学习）系统的、不同层次和类型资格的制度平台，以保障不同资格的等值性、融通性、透明度和可比性， 增强社会及劳力市场对资格的认可度，促进劳动力质量提升和区域经济社会发展。

世界主要国家（地区）资格框架的内涵包括[4][5]：（1）用一组既定的知识、技能、能力水平标准来描述资格；（2）资格标准以学习成果为主要对象，不限于具体的投入量和学习形式；（3）以不同层级呈现资格的高低，每一层级有清晰的学习成果水平描述；（4）同一层级资格可有不同类型，在描述职业资格时通常按职业领域来划分；（5）用单元（模块）、标准、学分、先前学习认证等术语来定义资格；（6）提供各种学习的参照标准，建立质量保障体系和提供技术支持等配套条件。 从类型上看，有突出不同功能的以部门（如教育系统）为基础的资格框架、桥梁式资格框架（整体的国家资格框架和多个子系统并存并相互沟通）、一体化资格框架（涵盖多个部门并使用同一系列的等级水平和水平描述）[6]，依据不同标准的标准统一型资格框架（框架拥有一套完整的标准体系）、标准辅助型资格框架（评价标准与资格框架没有严格从属关系）、参照型资格框架（以一定区域标准作为参照，如欧盟各国）[7]。

（二）资格框架的发展历程

资格框架规定国家（地区）各级各类人才质量规格，反映国家（地区）经济社会和教育发展状况，是劳动力再生产和人力资源配置的基本依据。不同国家（地区）资格框架的发展因其经济社会和教育发展水平处于不同的发展阶段，总体而言，从上世纪80 年代末至今， 发达国家和发展中国家都不同程度参与其中。到2012 年，国际上已有约150 个国家和地区建立或正在建立资历框架，构建资格框架在本世纪初已成为世界趋势， 成为影响国家教育、培训与资格证书体系的关键性政策工具。[8]

世界主要国家（地区）资格框架的发展经历了三个阶段：（1）上世纪80 年代末至90 年代中期，英国、澳大利亚、南非、新西兰等国家在规范局部资格的基础上尝试建立全国统一的资格框架；（2）上世纪90 年代后期到2000 年，爱尔兰、新加坡、马来西亚等部分发达国家和发展中国家开始研制和实施资格框架；（3）2000 年后，OECD、欧盟、亚太经合组织国家都积极研制本国资格框架并尝试一定范围内资格的衔接和互通。 2009 年亚太经合组织21 个经济体中，7 个发展了覆盖各类教育或部分教育的资格框架，6 个尚在发展之中，8 个表示会关注和有兴趣。[9]2012 年欧洲36 个国家正在开发国家资格框架，16 个国家完成了与欧洲资格框架的对接。[10]从内容上看，不同国家（地区）在不同发展阶段有所侧重：（1）突出局部资格即分框架的规范和完善，包括国家或局部地区资格、 部分行业或专业资格、部分教育类型资格等；（2）涵盖多种资格类型的统一框架（总框架）的统筹和设计，突出教育部门、劳动力市场和社会相关部门之间资格的等值、衔接和互通；（3）从终身教育理念出发，细化国家资格框架的等级、标准和类型，突出正规教育、非正规教育和非正式学习之间学习结果的累积、认定和转化，从全球化角度实现区域经济共同体或一定范围内不同国家（地区）资格框架的衔接和互通。

（三）资格框架的结构要素

不同国家（地区）资格框架的结构要素存在差异，如英国资格与学分框架结构涉及复杂性和学习量两个维度，包括学分、级别、学习量、学习单元和资格五个要素；澳大利亚资格框架要素主要包括学习结果分类和描述、资格等级数目、资格类型描述、概念学习期限、资格等级定位等；南非资格框架要素主要包括资格等级、涵盖领域、水平描述、单元标准、资格、学分说明及先前学习认证；香港资历架构要素包括不同资历、能力要求及成效标准、资历名册等。梳理OECD、欧盟和亚太经合组织中已实施资格框架的国家（地区），其资格框架结构的基本要素包括纵向的等级及等级描述和横向的类型和领域。

具体而言，（1）覆盖范围：以覆盖义务教育后各级各类教育为主，部分覆盖高等教育、职业教育和培训，或只覆盖职业培训领域。 截止2013 年，欧洲已开发资格框架的国家中29 个国家的资格框架覆盖中学后各级各类教育，8 个国家覆盖部分教育类型[11]；亚太经合组织国家中新加坡建立了职业教育和培训领域资格框架，泰国建立了高等教育领域资格框架[12]。（2）资格等级：以8 级为主（6-8 级一般对应学士、 硕士和博士学位）， 也有分5 级、7 级、10级；最低资历一般是中学程度，最高则相当于博士水平。 截止2011 年，欧盟有26 个国家建议或者决定本国的资格框架层级为八级，其他8 国的资格框架分别为五、七、九、十或十二级。[13]（3）资格类型：是每一层级资格的不同规格，主要有证明、证书、文凭、学位4 种。其涵盖领域有两种划分方式：一是从职业教育和继续教育衔接的角度，按行业大类划分并细化每个行业的具体标准；二是从普通教育与职业教育衔接的角度，提出关键能力标准并细化。（4）能力标准：基本涵盖学习成果包含的知识、技能、能力三个核心要素，有的还突出情感、态度和价值观，如强调学习者的自主性、责任感和责任心；每一等级在每个要素范畴都有详细的标准说明， 资格不同，学习者的知识、技能和能力有层次上的差异。

（四）资格框架的支持条件

资格框架作为依据学习成果标准进行资格分级分类的工具，是国家（地区）资格制度的核心，其实际运行需具备相应的支持条件。新西兰资格框架包括国家标准系统、认证工作系统、质量保障系统、技术支持系统四大系统，香港资历框架包括能力标准说明、质素保证、资历名册、过往资历认可四个部分，南非资格框架建立了标准制订体系、质量保障体系和资格管理信息系统三套体系。从资格框架的实际运行看，相关的支持条件主要有：资格标准、资格认证、课程建设、学分转换、非正式学习结果认定、质量保障机制和技术支持。

各部分具体是：（1）资格标准系统。即由政府协调相关部门或成立专门组织研制资格标准，即各资格级别的学习成果标准，一般通用标准由多个部门协同完成， 覆盖各领域的行业标准由行业部门完成。 （2）资格认证系统。 即教育提供部门如普通学校、技术学校、大学和隶属于政府或私人的培训机构等，经政府批准或授权按资格标准就相应资格进行认定并颁发资格证书和提供相关服务。 （3）课程建设系统。即课程提供部门和相关培训机构等按照学习成果标准设计课程，并经主管部门批准或评审后提供给学习者选择。（4）学分转换系统。学分是学习者学习成果和学习量的计量单位，适用于各种教育类型和学习活动，不同学习系统的衔接和互通正是因为有了学分的累积、认证和转换才能实现。（5）非正规教育和非正式学习结果认定系统。该系统是终身学习、 正式学习与非正式学习等值实现的关键，也是一个国家资格框架高度成熟的体现。（6）质量保障系统。一般包括对教育和培训提供者进行认可、对课程及实施进行评审和持续评估、学分认证和转换的监督等。质量保障系统是资格框架有效运作和发挥作用的关键。（7）技术支持系统。主要包括国家学习者账号资源库、 评审通过的课程资源库、专业资格国家目录、资格可公开查询的登记注册系统等，以保证所有的机构认证、课程提供、学分转换、非正式学习成果认定具有同一性和可信赖性。

（五）资格框架的运行发展

资格框架的运行和发展是一个国家政府牵头、多部门协同配合的复杂过程。 首先，资格框架作为一种国家制度，其制定是一个公共政策形成的过程，需要一个自上而下、自下而上反复酝酿和修改的过程。 其次，资格框架的实施是一项系统工程，不仅需要跨部门、跨行业的协调与合作，还需要突破体制、机制和利益等多因素的制约。 第三，资格框架的成熟和发展具有阶段性特征，需要根据国家和地区经济社会和教育发展水平、人才培养质量规格、劳动力市场资源配置方式等，应时、应势、应需进行调整和修订。

世界主要国家（地区）资格框架运行发展的特点：（1）从组织机构和制度保障看，有国家层面的专门机构和法律法规作为基本保障。资格框架的制定和实施是国家意志的体现，已制定和实施资格框架的国家（地区）无一都有相应的统筹机构和立法[14]。（2）从运行管理看，特别突出保障质量的过程管理。没有科学、严格的过程管理，资格框架的透明性和可比性就无从谈起。 在资格框架运行过程中，对资格标准制定、认证内容设计、考试组织、学分认定、非正规教育和非正式学习成果认证、 证书发放、考评人员管理等，都有相关部门依据制度、章程进行严格的管理和监督。 （3）从资格框架的制定和发展看，有一个不断成熟和完善的过程。 资格框架的制定和发展包括设计开发、颁布试行、成熟运行、修订完善四个阶段。第一阶段解决基本理念、政策目标、体系结构和利益相关者协调等问题；第二阶段一般通过法律法规正式颁布，相关部门完善条件并试运行；第三阶段为资格框架运行条件完善、运行机制健全的常态运行环节；第四阶段为资格框架的适应性调整和完善。 香港资历框架建设包括组织发起、法律保障、机构设置、机制运行等过程，对内地资格框架的制定和运行有很好的借鉴。[15]

二、国家资格框架世界经验的启示

（一）确立资格框架发展的终身教育理念和基本追求

从世界主要国家（地区）资格框架制定和实施的过程看，终身教育理念已成为资格框架发展的主导理念和基本追求。资格框架衔接各级各类正规教育和非正规教育、非正式学习，打破学习时空和形式的限制，提供多样化的受教育机会和途径，是终身教育实现的基本制度保障。 与此同时，全人教育和全纳教育思想也融入其中。在涵盖各级各类教育和可实现先前学习认证的制度框架下， 个人多样化、个性化的教育需求和持续发展的愿望能得到最大限度的满足和最大可能的实现，从而促进主体全面而有个性的发展。

终身教育理念主导下的资格框架发展，制定和实施过程中还包含一系列具体的教育理念。一是学习成果导向。 因连接不同教育和学习活动系统，资格框架中资格的获取不受制于具体的学习形式和投入量，只以学习者学习后所理解、掌握和做事的实际能力即学习成果为评价对象。二是基于标准的评价。 资格标准是资格框架的基本结构要素之一，它界定了主体应达到的知识、技能和能力水平。 相对于常模参照， 基于标准的评价能针对不同系统、不同群体的学习成果并客观反应主体的能力水平。三是突出通用能力。通用能力超越具体的教育类型和工作场景，是资格框架之所以能连通不同系统的“等值”条件之一。 资格框架中具体资格的标准，无一不是针对通用能力的； 对于涵盖的具体行业领域，也是该行业基本的专业知识和技能。 借鉴资格框架发展的世界经验，我国资格框架的建立应以终身教育理念为基本的价值追求，依据客观标准突出对社会个体通用能力维度上学习成果的认定，以个体的终身学习为中心促进个人、教育和社会的协同发展。

（二）根据教育和社会现状准确定位和规划资格框架

世界主要国家（地区）资格框架的发展，从部门框架发展到一体化框架，再到终身学习框架，逐步实现框架的统一性、可比性、透明性和全纳性。另一方面，顺应经济社会全球化的趋势，资格证书逐步从国家走向区域和国际。 在发展导向上，各国（地区）有不同的出发点和立足点，如澳大利亚资格框架主要由教育部门主导，其出发点是学生拥有一定的教育资历就可以从事相应的工作；香港资历架构主要由岗位需求主导，即不同的岗位需要相应的资格， 但基本的路径都是从职业资格证书制度开始，逐步增加普通教育资格，并衔接先前学习经验成为终身学习框架。 当前我国虽实行国家职业资格制度，突出学历证书与资格证书“双证”并重、“双证融通”，在国家资格框架的政策准备、理论探讨、实践发展上有一些基础[16]，但我国职业教育体系就学历而言没有全覆盖，职业教育与培训领域的资格证书由不同部门颁发，职业教育与普通教育等值以及培训、自学和实践学习等途径学习成果的认定、沟通和衔接少，尚未形成完善的学习成果认证机制。

在资格框架发展的世界趋势下，我们需要在已积累经验的基础上，跳出部门资格的限制，着眼于综合性、一体化的终身学习体系框架建设的长远目标，以5-10 年为一个周期，有计划的分步推进和重点突破。首先，考虑教育部门、劳动部门、人事部门、企业行业和学习者的需求和资格认可的社会基础，完善职业教育的学历覆盖和纵向衔接的制度保障，同时以学习成果为导向，建立继续教育学分积累与转换制度， 实现职业教育与培训领域的资格认证。其次，搭建普职等值的、衔接学术资格和专业资格的桥梁式框架，重点是完善等值的能力维度和内容标准。 第三，考虑资格框架如何服务于学习者的终身学习和持续发展，以及在更大范围内的通用性和可比性，同时完善配套的支持条件，实现资格框架为不同主体带来实质性的利益。

（三）科学设计实现特定目标的资格框架的基本结构

根据我国建立终身学习立交桥的长远目标和现阶段首先完成职业教育与培训领域资格框架的任务，资格框架包含的资格等级、资格类型和能力标准都需进一步完善，而重中之重是能力标准的制定。 当前我国职业资格分五级，具有资格证书和学历证书两种类型，同时开发了上百种职业标准。 就资格等级而言，考虑职业教育体系的完整性、与普通教育的对接和世界趋势， 可进一步拓展到八级，以覆盖硕士、博士阶段；就同一等级的资格类型而言，可考虑设立学习（能力）证明和学位两种类型。在等级框架的基础上，还需要细化每个等级的评价维度和能力标准。

世界主要国家（地区）资格框架的标准维度主要从知识、技能、能力和情感态度价值观四个维度入手；就资格框架涵盖的领域，按职业大类研制针对职业能力的层次标准；通识性的知识、技能标准主要由教育部门、学术界制定，而行业能力标准则以行业制定为基础。我国现行的职业标准源于技术等级标准，难以反应技术和生产力的新发展以及生产部门、劳动者的要求和利益；从结构上看带有明显的学科体系特点，对职业本质和实际生产、服务过程的体现不够。 当前整合职业教育、培训、鉴定、考核、竞赛和表彰系统等的资格框架建设，实质上是一场以职业能力标准为导向的系统改革。资格框架能力标准的制定应突出模块化、层次化、国际化和专业化的特点，使国家标准成为以职业必备能力学习成果为基础的，动态、开放、灵活的标准体系，满足企业生产、科技进步和劳动就业的需要。

（四）协调资格框架制定和实施中多责任主体的关系

资格框架的制定和实施涉及多个责任主体的协调， 包括教育和培训系统内部的合作与整合、行业企业界的参与、劳动力市场和社会的认可等。 目前我国职业资格证书管理各自为政， 证出多门，资格证书的可比性、透明度和公信力差，不但证书之间难以等值和互认，在一定程度上也影响了普通学生和在职人员对证书获取的积极性。同时由于能力标准和认证程序的客观差异，直接影响企业行业对资格证书的认可度，某种程度上资格证书非但没有促进教育与培训和劳动力市场及岗位的对接，还影响了职业教育与培训的健康发展。

资格框架制定和实施中责任主体及彼此之间的关系，可从两个层面分析：一是管理层面的责任主体，包括教育部门、劳动部门、人事部门、行业企业协会等；二是有利益关系的责任主体，主要有普通学生、在职学员、教育及培训机构、雇主（企事业单位）、社会等。 在资格框架建立和实施过程中，除了依靠国家层面的政府部门牵头，有法律依据和专门机构统筹协调外，还需广泛调动社会各利益相关方深度参与，积极推动多方责任主体和利益主体的协作。包括吸纳政府部门、教育与培训机构、行业企业、专家学者、社会人士代表等进入开发小组；在能力标准制定中充分吸纳行业企业意见，标准测试覆盖全部经济部门；在资格证书的管理和评估中引入第三方考核与认证；在运行管理中切实考虑为学习者提供方便等。

（五）切实完善资格框架有效运行的各种支撑条件

资格框架作为国家资格制度体系中的核心内容，其支撑条件包括制度体系本身的完善和外部支持条件两个层面。以资格框架为核心的制度体系方面，应完善资格标准、资格认证、课程建设、学分转换、非正式学习结果认定、质量保障机制和技术支持等条件，结合我国实际应重在课程建设和质量保障上有新突破。当前学校职业教育课程体现职业教育的职业性、技术性不够，特别是高职院校与普通高校的差别不明显；职业培训机构课程质量参差不齐，有的培训机构以营利为目的，职业培训无目标、无大纲，师资素质低、考试走过场，滥发证书、花钱买证等现象时有出现； 质量评估仅限于系统内部，评审标准、内容、程序不健全，缺少第三方评审，导致资格证书的可信度和公信力差，都亟需建立制度和章程并加强管理和监督。

外部支持条件方面，除了加强立法、统筹协调外，关键是企业行业的参与和认可以及社会信用体系的建立。目前我国职业教育与培训的发展主要是在教育领域， 而资格框架的建立将使劳动力再生产、劳动力资源配置和使用的相关部门成为同一链条上的节点，上游部门要从企业行业的需求和利益出发，围绕劳动力的使用要求开展工作进而得到认可和支持。 同时，资格框架也是多领域互信合作的基本制度，需要依托公开透明的社会信用体系才能有广泛的社会基础，而依托技术建立学习记录和学分转换系统、资格证书在不同领域公开公平等值通用等，都能直接支持资格框架的有效实施。

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