国外政府在农民培训中的作用及其对我国的启示

2014-02-06吕莉敏徐春梅

职教论坛 2014年16期

□吕莉敏徐春梅

随着我国经济的快速增长和城镇化、农业现代化进程的日益加快，农民的整体素质已经很难适应产业结构的需求。加快农民培训俨然成为农业现代化建设的必然选择，而政府在农民培训工作中有着不可替代的主导作用。国外政府在农业现代化进程中，都十分重视提高农村劳动力的素质，为我国农民培训工作提供了有益的经验。

一、国外政府在农民培训中的主要做法

（一）高度重视农民培训工作

1.设立专门机构来保证农民培训工作的开展。纵观各国经验，政府在农民培训中合理、有效地利用各种调控手段，建立由政府主导、学校、社会、民间力量多主体参与的办学管理形式，能够有计划、分层次、有重点地开展农民培训工作。如美国主管农业教育和科研的核心部门是农业部科研、教育和经济司，而各个州的农学院作为联系农业试验站和农业推广站的中介，统一管理本州的农民教育培训、科研和农业技术推广工作；农业作为英国政府唯一资助的产业，农民培训的地位是可想而知的，主要由农业部、各地农学院和各地教育部门一起进行农民培训；法国长期的农民培训由政府负责，短期培训则是由农会负责组织实施，各省设立的相应机构和农业部建立的晋级培训和就业委员会也可以负责部分农民培训。[1]

2.全面推行职业资格证书制度。发达国家将农民培训与农民职业资格证书制度挂钩，培养高素质的现代职业农民。比如，英国农民的从业资格及文化程度早在1967年颁布的《农业教育法令》中就作了详细和严格的规定：学生必须接受完11年义务教育后才能进入农村职业学校，学习1-2年，毕业之后方可成为农民[2]。法国政府规定要在农场或农业企业工作就必须获得农业职业资格证书和农业学历证书，而想独立经营农场则必须获得农业技术员证书，或者参加农业职业和技术会考，通过考试才有资格，而对于想申请无息贷款的农民则须获得绿色证书[3]。美国、德国等发达国家的公民想要成为农民，则必须接受中等或者高等农村职业教育，同时还要获得相应的资格证书。丹麦法律规定只有接受过规定时间的培训，并通过考试，获得国家颁布的绿色证书后才有资格当农民，才能拥有土地和牲畜。[4]

3.构建完善的农民培训体系。从国际经验来看，很多国家都很重视农民培训体系的建设。如，法国政府规定必须接受一定时间的职业教育培训，并且取得相应的合格证书者方能成为农民，享受相关优惠政策，而且法国依据《农业教育指导法案》对农业人才进行分类培养，以农业研究机构和农业学校为基地构建了一个健全的初、中、高三级农民培训体系[5]；美国则以《史密斯—利费农业推广法》、《史密斯—休斯法》、《人力开发和培训法》等一系列法律法规为依据，鼓励发展农民培训，建立了完整而庞大的农民教育、农业产业研究与农业科技推广体系[6]，有效促进了美国农民素质的提高和农业产业的发展；英国政府也通过制定相关法规和政策，形成了初、中、高三个层次相互衔接的农民培训体系，该体系分工明确、层次分明、正规教育与业余培训相互补充，便于满足不同层次农民的需要[7]。

（二）拥有完善的政策法律体系

1.通过立法保障农民培训的地位。发达国家普遍拥有完善的政策法律体系，几乎都是通过法律、法规和政策来规定农民培训机构的资质、农民培训的主要内容、政府对农民培训工作的资金投入和扶持政策、经费的管理办法、企业和农业基地的参与责任和义务等，保证农民培训所需的人力、物力和财力。如英国在1982年颁布的《农业培训法》就强调要加强农民技术培训；法国就农民培训方针政策以及组织领导的具体措施先后多次通过法令给予强制规定；德国为了更加明确政府、企业和个人在农民培训中的地位和作用也于2005年颁布了修订后的《职业教育法》[8]。

2.通过立法保证农村人口素质的提高。世界各国都认识到提高农民文化水平的作用，都很重视农业劳动者及从业人员的专业素质和职业技能，将农民培训作为基本国策并以立法的形式加以保障。早在20世纪80年代末，世界农民平均受教育程度已达11年，而美、法、英、德、日等发达国家分别达到18.04年、15.96年、14.09年、12.17年和 11.87年；目前美国大部分农场主要是农学院的毕业生；日本农民初中毕业者占19.4%，高中毕业者达74.8%，大学毕业者也占5.9%；[9]德国的法律明确规定，必须经过不少于3年的正规职业教育才有资格从事农业，而对于想要独立经营农场的农民则要求更加严格，需要在农场做3年学徒，这三年里同时还要参加培训，并参加统一的资格考试，考试通过后拿到了绿色证书才有资格独立经营农场[10]。

3.通过立法保障农民培训的经费投入。经费保障作为农民培训工作的一个重要支点，从发达国家的经验来看，无论是政府拨款还是企业、社会捐助，都有法律法规来为之保驾护航。如，1990年，美国修订后的《职业教育法》明确规定职业教育专项补助经费由各州联邦政府承担，并且要求每年不得少于16亿美元；日本1894年颁布的《实业教育费国库补助法》也对农民培训经费作了相应的规定，强调每年政府必需对各类职业学校进行定额支持；韩国为了解决农业后继乏人问题，吸引更多的人从事农业，用法律形式规定农渔民后继者可申请2000万—5000万韩元的贷款基金，年息为5%；法国1995年颁布的《青年就业国家宪章》是总理和各农业协会主席签订的，该宪章明确规定了政府与农业组织为了实现每年帮助0.8-1.2万名涉农专业的职业学校毕业生创业，支持农民培训工作，每年至少筹集34亿法郎基金。[11]

（三）具备多元化的办学管理体制

1.建立多元化的办学主体。为了满足农民的多样化需求，发达国家都呈现出办学主体多元化的趋势，农民培训分别有农业院校、各类培训机构、农业协会、农村经济合作组织、农业技术推广站、农业远程教育机构等[12]。比如，韩国主要有农业院校、农协和农村振兴厅来承担农民培训工作，以农村振兴厅和农民协会为主，其中农村振兴厅在韩国农民培训中发挥了巨大的作用，它通过远程网络将农民培训和技术推广合为一体[13]；日本的农民培训主体主要有各级农业院校、各级农业培训中心、农协等[14]；法国为了充分调动社会力量参与办学，地方政府负责设施设备和培训所需的基本费用，农业部负责下拨培训教师工资，由国家和私人共同承担农民培训工作[15]。

2.建立农民培训质量管理体系。为了保证农民培训的质量，许多国家建立了严格的农民培训质量评估管理体系。发达国家大多通过严格的考试制度和认证制度的实施来对农民培训质量进行监管，这种制度可以提供统一可操作的目标，也可以为监督评估提供统一的标准。如英国的农民必须参加规定的考试，考试合格后，才能向职业资格评审委员申请国家职业资格证书；匈牙利则由国家制定统一的教学计划和大纲，农民学完教学大纲规定的内容后参加考试，考试合格后，农民培训机构根据不同的入学程度、学制和培养目标颁发各类型证书。[16]

（四）享有多渠道的经费保障机制

1.充足的财政投入主渠道。发达国家重视农民培训工作还体现在充分的财政投入方面，考虑到农民培训的公益性，各国政府都通过健全的法律法规与政策来保障经费的到位和运用的规范化。比如，德国农民教育投资占国家教育投资的比例高达15.3%，他们的主要做法是一方面将农民培训经费列入财政预算，专款专用。另一方面，以法律形式规定通过税费减免等形式鼓励企业承担培训费；法国政府为使农民享受免费的职业技术教育，投入大量资金扶植。丹麦政府为了调动农场主参加培训的积极性，用法律明文规定政府需要为农场主因外出学习而负担所请的帮工的费用[17]。美国财政每年用于农民教育的经费达600亿美元[18]。瑞典政府为了保证他们的主要培训机构农业大学的经费充足，设备先进，每年投资4亿克朗。日本承担农业培训的农学院办学经费由国家负担三分之二，县级政府负担三分之一[19]。英国农民培训经费的70%由政府财政负担，并补贴农民参加培训期间的工资和津贴。韩国中央和地方两级政府对农民培训的财政投入占培训费用的80%以上[20]。

2.多元化的经费筹措渠道。为了保障农民培训有充足的经费来源，各发达国家一方面都很重视政府的主导作用，通过法律法规来保障政府拨款主渠道的作用，另一方面也采取各种激励政策鼓励社会各界参与到农民培训工作中，多渠道筹集经费。比如，英国通过征取特别税的形式来鼓励企业参与培训的积极性。而加拿大和德国政府为了多渠道筹措农民培训经费，吸引社会、企业和个人参与到农民培训工作中，采取诱导性政策，即通过减免税收的方法鼓励企业与相关部门加强对农民的培训，不过企业必须先把培训产生的开支纳入生产成本，等到企业售出产品后再对其减免税收；德国政府为了让企业对较低技术文化层次的工人进行培训，为了资助处于就业劣势的人，成立一个基金会来筹集经费，即以企业、个人或团体集资建立培训基金。[21]

二、国外政府在农民培训中的主导作用对我国新型职业农民培训的启示

借鉴国外农业现代化发展进程中的经验，我们应该将培育新型职业农民作为推动农业发展的重要力量，根据区域经济发展状况，创新机制体制，加快新型职业农民队伍建设。

（一）建立完整健全的政策法律体系

鉴于我国农民整体素质较低，很难适应产业结构优化升级的需求，各级政府应该采取措施，制定农民培训的整体规划，出台相关政策法规，建立农民培训的长效机制，推进农民培训向规范化、制度化方向发展。因此，首先，要逐步健全“先培训，后就业”制度。一方面，对于向城镇或者非农产业转移的农民要实行引导性的免费培训，根据国家职业等级分类标准和不同行业、不同岗位、不同工种对从业人员的基本知识、技能和技术的操作要求，安排培训内容，设置培训课程；另一方面，对留守的农民、返乡农民工、有志从事农业生产、经营和服务的城镇居民或大学毕业生进行生产经营理念、知识、国际贸易与竞争等方面内容的培训。其次，要逐步完善绿色证书制度。借鉴发达国家的经验，对农业从业者提出素质要求，规定从事农业规模化生产和经营的农民必须持证上岗，同时对取得绿色证书的人员，在承包土地、发放贷款、获得生产资料、领取工商营业执照等方面予以优先安排。最后，要逐步在全国范围内建立农民培训法律。借鉴《天津市农民教育培训条例》和《甘肃省农民教育培训条例》的实施经验，在全国范围内推广，为农民培训的组织管理、机构认证、资金投入等提供法律保障，使农民培训有法可依。

（二）构建多元融资的经费保障机制

充足的经费投入是农民培训工作顺利进行的基础，纵观世界各国经验，都建立了以政府投入为主渠道，鼓励社会各界积极参与的多元投资主体模式。因此，在农民培训经费保障上，首先要不断加大财政资金的投入。建议各级政府一是将农民培训经费纳入财政年度预算，每年根据实际需要逐步增加投入；二是建立专项扶持资金，补贴农村劳动力就业、创业培训，而补助金额的确定可按照业务水平、服务年限、培训效果等条件分级确定，三是逐步对新型农民实施免费的分类培训，并将培训对象扩大到社会上学有所长的自学成才者。[22]其次要多渠道筹集培训资金。积极拓宽资金来源的渠道，吸引社会各界投入农民培训事业，建立起以政府为主导的多元融资机制，一方面采用不同比例补助不同类型的培训，比如，对于参加涉农培训的农民实施全部免费政策，而对于参加其他技能培训的农民则可以采取政府补助一部分，社会支持一部分，农民自己出一部分的方式；另一方面还可以采取以奖代补的办法，对于在农民培训工作中成绩突出的单位或个人给予奖励，从而调动农民及培训单位的积极性，提高培训质量；除此之外，还可以在法律和税收层面实行优惠政策，鼓励企业与社会参与农民培训工作，解决自己不足的问题[23]。最后，在资金使用方面要建立经费监管机制。农民培训专项基金要确保及时足额到位，做到专款专用，并建立严格的监管机制，提高资金的使用效率。

（三）设立优质高效的质量监控体系

首先，应该建立起农民培训专用网络和机构。一方面各级政府要积极制定农民培训机构的自制规范，协同有关部门对农民培训机构在资金、师资、设备、场地等方面作出明确的规定；另一方面尽快建立县——镇——村三级培训网络信息平台，通过发布信息让农民能及时了解培训项目、培训内容和培训时间，满足农民的培训需求。其次，整合农民培训资源。目前我国农民培训资源比较分散，且缺乏统一协调的体制和比较优化的使用机制，导致资源配置效率不高、农民培训效益不尽如人意。因此，需要充分发挥政府的服务管理功能，建立农民培训基地，整合当地各级各类学校以及相关部门的人力、物力、财力及政策资源，并对其进行优化配置，从而形成有利于农民培训工作的制度安排，形成资源共享、优势互补、分工合作的新局面。再次，引入竞争机制。一是对由政府买单的培训项目可以采取招标方式引导各类企业、培训机构来参与，面向全社会公开发布培训项目、工种和数量，通过招标确定培训机构；二是委托认定的农民培训机构进行相关项目的培训，但必须将这些项目向社会公开发布，接受监督；三是学习韩国，引入教育培训券制度，即农民可以根据自己的意愿和实际需求来选择培训机构、培训内容和培训方式，农民获得适合自己需求的培训以后，向培训机构交付培训券，培训机构则凭这些培训券向有关部门申请、领取培训经费，这样有利于提高培训的质量。最后，制定考核机制。对农民教育培训机构进行定期考核检查，建立农民培训机构考核与淘汰机制，制定统一的考核与淘汰标准对农民培训机构进行动态管理，对不合格的农民教育培训机构定期进行清理整顿，规范农民培训的监管机制，保证农民培训效果。

（四）创建多元兼营的办学管理体制

到目前为止，我国农民培训没有设立独立的管理机构，各项培训工作分别由普通教育机构和农业部门兼管，这就导致各自为政。再加上农民学历教育、农民培训和农业科技推广等各种形式的教育层次分工不明确，相互之间的衔接性不强，造成各种形式的教育职能范围重叠，使得有限的教育资源得不得充分、有效地利用。因此，在市场经济条件下，我们要逐步建立起“政府统筹、农业牵头、部门配合、社会参与”的新型农民培训机制，这就需要我们设法拓宽办学渠道和资金，构建政府支持、面向市场需求、多元办学主体参与的培训机制模式，真正形成“国家、地方政府主导，行业、企业等社会力量积极参与”的多元化办学管理体制，有利于各部门之间相互交流、相互补充，有利于有计划、分层次、有重点地开展农民培训工作。由于农民培训是一项民生工程，政府应该是培训资金提供的主要渠道，但是操作模式应该市场化，比如培训指标的制定、政府的监督评估考核、政府资金补贴的方案制定、培训内容和方法的选择、培训制度的制定等都要按市场要求来做，要以市场、企业的需求作为标准进行培训，切实提高农民的就业能力[24]。

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