六国职业教育立法之嬗变进程与特征研究

2014-02-05梁成艾

职教论坛 2014年4期

□梁成艾

职业教育是为经济社会发展服务最为直接的教育类型。然而在我国，职业教育始终处于非主流状态，其所受重视的程度远远低于普通教育。尽管从19世纪60年代的实业教育算起，我国的职业教育发展已经过了140多个春秋，期间也颁布实施过一些与职业教育有关的法律制度，但由于受多种因素的影响，有限的职业教育法律制度的颁布与实施并没有起到预想的效果。

本研究以“教育立法”为关键词在中国期刊全文数据库、中国优秀硕士和中国博士学位论文全文数据库中进行了初级检索，得到相关文献847篇，其中硕士学位论文和博士学位论文共计42篇。为了更好地贴近本研究的要旨，研究者在初级检索的基础上又以“职业教育”为主题词在结果中检索，得到相关文献137篇，其中硕士学位论文和博士学位论文共计29篇，分别是硕士学位论文15篇，博士学位论文14篇。经过文献分析发现，专家学者们在教育立法这个领域的研究还非常薄弱，尤其是在探讨国外职业教育立法之进程与特点等方面更是明显乏力。而为了充分保障我国职业教育的健康有序发展，使中国的职业教育真正做到有法可依，笔者认为很有必要研究分析英、美、德等六国职教立法的嬗变进程和特征。

一、六国职业教育立法之嬗变进程

任何事物的发展演变都经历了一个漫长的演化过程。英国、德国、美国等六国的职业教育立法工作同样也经历了这样的一个由萌芽、发展、充实到完善的演变过程。

（一）英国

英国的职业教育立法工作经历了萌芽、初步发展、逐步充实和法规体系形成四个阶段。[1]其最早的职业教育立法可追溯到1562年制定的《工匠-徒弟法》及1662年实施的《济贫法》。这些法律把师傅教徒弟的习俗确立为一种正规的学徒制，这可看作是英国职业教育立法工作的萌芽。

英国职业教育立法的初步发展阶段是在19世纪50年代至20世纪初这段时间。这一阶段英国政府先后通过《技术教育法》（1889年）、《地方税收法》（1890 年）和《技术教育法》（1891 年）等法的颁布，以允许各地方政府从某些物品税收中提成发展职业教育和授权各地方成立技术教育委员会分管各地的“技术教育”税收等方式，正式将职业教育纳入学制，从此，英国的职业教育开始走上正轨。

而20世纪初至20世纪60年代这段时期，则是英国职业教育立法的充实阶段。在这一阶段，英国先后于1902年和1905年颁布了《巴尔福法案》和《技术学校法规》，再加上1909年和1910年相继颁布《职业交换法》和《职业选择法》，都以法律的形式规定各教育机构应承担的职业教育的责任，进而充分保障了英国职业教育的发展，从而使英国的初级职业教育取得了长足的发展。

1944年，《巴特勒教育法》的颁布，规定把英国的普通学校体系改成连续发展的初等教育、中等教育和继续教育三个阶段。这一规定对英国的职业教育发展具有划时代的意义。到20世纪60年代初，英国基本上形成了一个由技术中学、现代中学以及继续教育学院构成的，包括初、中、高在内的三个层次的职业教育体系[2]。

到了20世纪90年代初期，随着《职业交换法》、《产业训练法》和《就业与训练法》等法律法规的颁布，英国已对职业教育经费投入、职业教育与劳动力市场关系等内容作为比较明确的规定，由此我们断定，随着这些法律法规的不断出台与实施，英国已基本建立起一个较为完善、系统的职业教育法规体系。

（二）德国

德国的职业教育走在世界前列。据统计，20世纪90年代中期，在德国的全部从业人员中，80%的劳动者受过系统的职业教育[3]。发达的职业教育被认为是德国经济迅速腾飞的 “秘密武器”。而这一“秘密武器”的形成却与德国独具特色且卓有成效的职业教育法规制度有着密切的关联。

20世纪30年代起，德国中央官僚机构通过制定统一的教学计划，将企业培训与职业学校教学紧密地结合起来，这种校企合作的培训模式就是所谓的“双元制”职业教育。为了保障这种新型职业教育培训模式的顺利实施，1969年，德国政府颁布了《职业教育法》，这标志着“双元制”作为一个完整的培训体系完成了其制度化的过程[4]。之后一系列诸如《青年劳动保护法》、《职业教育促进法》、《实训教师资格条例》等职业教育法律的颁布，都是为巩固和发展这种新型职业教育培训模式服务的。

20世纪70年代中期，伴随着工商界对高层次人才的大量需求，德国政府又颁布了《职业教育促进法》并对1969年出台的《联邦职业教育法》进行了补充与完善，这些法规的出台或修订最终促使德国形成了培养与培训相联系，中等与高等职业相沟通的职业教育体系，满足了现代生产发展对职业教育的发展需要。

除制定国家层面的法律法规之外，一些机构或部门还在法律授权范围内制定了规范职业教育发展的有关章程。如德国联邦劳动和社会秩序部根据职业教育法第21条的规定而制定的《实训教师资格条例》就对企业学徒培训的师资要求作了明确而具体的说明。联邦政府制定的《联邦德国职业学校总协定》就是从完善职教法规体系的角度对职业学校的任务、目的、组织机构、教学内容、教学计划、毕业证书等所作出的非强制性的要求。

（三）法国

法国是一个崇尚理性、具有悠久历史和文化传统的国家，其职业教育起步较晚，发展也比较缓慢。但在第一次世界大战后德国和英国产业革命之轰烈景象的刺激下，法国政府于1919年颁布了《阿斯蒂埃法》。该法是法国职业教育的第一个正式立法，被称为法国“技术教育的宪章”。它的出台最终确立了法国职业教育体系的基本框架，使法国的职业教育被纳入教育系统，成为正规教育体系的有机组成部分，进而为法国职业教育的制度化奠定了基础。

20世纪中叶，尤其在二战后，在各国调整职业教育发展规模与学科结构借以适应产业结构变化需求的影响下，法国国民会议于1971年通过并颁布了《职业继续教育法》。这一法律不仅明确了职业继续教育在国民教育体系中的作用和地位，而且还对职业教育的一些相关政策做出了具体的规定。该法充分体现了法国政府对职业教育的重视程度。

进入70年代以后，为保障自己在工业和科技方面的优势地位，法国政府充分认识到职业教育在人力资源开发、促进经济社会发展等方面的重要作用，先后在1975年和1984年出台了《哈比改革法案》和《职业继续教育法》。这两部法律明确了职业教育在国民经济发展中的重要作用，突显了加强中小学职业教育和高等教育职业化的重要地位，虽然其在内涵实质等方面仍存在很多不足，但它的颁布无形中充实了法国的职业教育法律制度体系。

进入80年代以来，在世界主要发达国家教育改革浪潮的影响下，法国政府也紧跟时代步伐，在职业教育法律制度等方面推行了一系列改革措施。如1984年颁布的《高等教育法》中所提到的高等教育职业化之发展目标就是要求综合性大学加强对学生的职业教育，培养学生的实践技能，扭转纯理论教学的倾向，并提供职业继续教育[5]。这一发展目标的提出，无形中强化了高等教育职业化之趋势，并进一步完善及丰富了已实施的相关职业教育法案。

到了90年代以后，为了缓解日益攀高的失业率与无业率，法国政府出台了《职业培训与就业训练法》，对企业中经常性培训经费进行了限定，同时规定要用免除雇主社会保障税所得来的费用招聘18-25岁没有资格证书的青年人。这一法规都是对以前的职业教育法所作的补充与修订，从而使得法国的职业教育法律体系变得更加完善。

（四）美国

美国是一个重视职业教育立法工作较早的国家。1862年，为适应美国独立后通过创建新型技术学院，培养实用人才的方式来满足大力发展资本主义之需求，美国就颁布了《莫雷尔法案》，用法律的形式确立了联邦政府通过资金资助职业教育的做法，从而让职业教育成为了高等教育的一部分。这一法案不但改变了美国高等教育的内部结构，而且还开创了在高等教育中开展职业教育的先河。

20世纪初期，为适应南北战争后兴起的现代化大工业生产及现代化农业和商业发展对掌握大量科学知识和技术之劳动者的需求，美国国会于1917年颁布了《史密斯—休斯法》，不但首次将职业教育扩展到中等教育层次，而且还并把职业教育划分为农、工、商、家政、师范等专业，从而确立了美国的职业教育制度。该法颁布实施后，美国大量专为升学做准备的普通中学转变成兼具升学和就业双重功能的综合中学，这一举措无形中扩大了美国职业教育的培养范围，使职业教育变得更加普及化与大众化。

在二战期间，为培训军火工业的技术工人和应对苏联成功发射人造地球卫星这一事件，美国先后于1940年和1958年颁布了《国防职业教育法》和《国防教育法》，这两项法律的颁布虽然带有很严重的政治军事色彩，但它却间接地反映出美国发展职业教育的重要性和紧迫感。

第二次世界大战后，在轰轰烈烈的民权运动和反贫困斗争面前，为突出美国政府关注弱势群体之国家意识，1963年美国国会颁布了《职业教育法》。这部法律重新确立了美国职业教育的目标，扩大了职业教育的范围，使职业教育成为面向社会各阶层、各年龄组的教育类型。而为了更进一步促进美国职业教育的发展，美国国会又于1984年颁布了《伯金斯法》，这一法律强调职业教育与普通教育的交流和整合，重视学术能力与职业能力的一体化培养，第一次提出职业教育要面向全体人群，要注重工作与学校的密切联系等内容[6]。

20世纪末21世纪初，在科技革命和信息化浪潮的波及下，美国政府开始注重职业教育的现代化。不但于1994年颁布了《从学校到工作机会法案》，藉以促使各州和社区建立从学校到工作的过渡体制，进而为年轻人寻找第一份工作和继续接受教育做好了准备。而且还于2006年通过了《卡尔﹒伯金斯生涯和技术教育改进法案》，用“生涯和技术教育”取代“职业和技术教育”，借以使职业教育过渡到注重个体生涯发展终身教育阶段，进而充分体现终身教育的价值取向。

（五）澳大利亚

澳大利亚自1931年成为英联邦内的独立国家以来，一直重视职业教育立法，先后出台了一系列职业教育法规，但直到20世纪70年代之后，澳大利亚的职业教育法律体系才初具规模。

1990年，为有效促进企业界参与职业教育，澳大利亚颁布了《培训保障法》。该法主要从法律的角度对企业员工的资格培训费用和职业院校教师在企业接受培训的相关费用问题作了明确规定。这一法令的颁布与实施，有效地保证了行业对TAFE的关注与参与。

2005年，为了明确联邦政府与州政府所应承担的职业教育与培训经费比重，澳大利亚政府又出台了《用技能武装澳大利亚劳动力2005年法案》。该法案不仅对联邦政府与州政府所应承担的职业教育与培训经费问题作了详尽的说明和阐述，而且还明确和清晰了职业教育培训经费的各项问题。它的颁布与实施不但补充与完善了澳大利亚的职业教育体系，而且还大力促进了澳大利亚职业教育的快速发展。

2008年，为给(联邦)部长提供关于澳大利亚劳动力开发与需求方面的咨询，帮助其分析跨行业的劳动力技能需求及评估与劳动力发展需求相关的研究和来自对劳动力开发需求有兴趣的个人和机构的信息，澳大利亚联邦政府颁布了《澳大利亚技能2008年法案》。该法案是一个建立“澳大利亚技能”机构及其有关的法案，它的出台不但进一步细化了澳大利亚职业教育法律，而且还丰富了澳大利亚职业教育体系，为澳大利亚职业教育的健康发展做了巨大贡献。

（六）日本

日本职业教育立法最早可追溯到明治维新时期。为引进西方国家先进的科学技术，培养满足资本主义经济发展所需要的专门人才，进而树立与“富国强兵”目标相适应的思想观念和道德风尚，日本文部省于1872年颁布了第一个全国统一的教育改革法令——《学制令》，要求在全国实行中央集权式的大学区制，首次将职业教育以法律的形式提出，进而确保了日本国民接受职业教育的权利。

1872年以后，为克服《学制令》之弊端，日本政府本着整改与完善之修订宗旨，于1873年、1879年、1880年和1899年分别颁布了《学制二编追加》、《教育令》、《改正教育令》和《实业学校令》等法律法规，这些法律从管理章程、教育原则等方面对职业教育和职业学校做出了统一而明确的规定，从而明确了文部省对职业教育的统一领导权，终结了明治初期职业教育管理各自为政的混乱局面，进一步明确了职业教育在法律上的地位[7]。

中日甲午战争以后，日本的经济加速发展，产业界要求培养更高层次的技术型人才。为此，日本政府于1903年颁布了发展职业专门学校的纲领性文件《专门学校令》，规定 “私人可以设置专门学校”。这一法令的颁布，不但使得日本的初、中、高三级职业学校取得了长远的发展，并且促进了完整的职业教育体系在日本的形成。

第二次世界大战之后，为帮助战后有技能的人充分就业，借以满足经济复苏对劳动力的需求，日本政府于1947年、1951年、1958年和1969年分别出台了《职业安定法》、《产业教育振兴法》、《职业训练法》和《职业训练法》（修订）。这些法律不但对职业教育的目的、国家的任务、地方职业教育审议会的组织权限和国家对职业教育的财政补助等做了详尽说明和规定，而且还提出了终身教育的理念，旨在通过职业技能培训等方式，使日本的职业辅导事业处于国家的指导、监督和援助之下。[8]这些法律的颁布，不但意味着职业培训必须与学校建立密切的协作关系，而且还标志着现代日本职业训练制度的确立。

进入20世纪末，为满足科技革命与信息产业发展对高素质人才的需求，日本政府分别于1985年和1999年颁布了《职业能力开发促进法》和《雇佣—能力开发机构法》。《职业能力开发促进法》突破了原来狭义的职业训练范围，进一步提出了终身训练之体制，体现了训练长期化、广泛化和弹性化的特点。而《雇佣—能力开发机构法》则规定日本应设立雇佣—能力开发机构，旨在协调改善雇佣环境，创造良好的雇佣机会，促进职业能力的开发与提高，通过有效地发挥劳动者之工作能力等方式，达到劳动者的安定，社会福利的提高和经济发展之目的[9]。

二、六国职业教育立法之嬗变特征归析

总览上述，虽然六国的职业教育立法都经历了一个漫长且复杂的嬗变过程，但其在彰显法律体系建构历程之个性的同时，无形中也在突显其共性之处。

（一）重视职教立法，法制观念浓厚

从六国职业教育立法的嬗变过程中可以看出，各国都非常重视职业教育立法工作。据不完全统计，美国颁布的有关职业教育法规和法案已多达154个[10]。日本从1868年至今其所制定的各类大小职业教育法律法规也多达100多个，而德国仅从20世纪50年代以来，就先后颁布了十多项有关职业教育的法律法规。有关职业教育法律法规的数量并不能说明所有问题，但从一个侧面不仅可以反映出各国政府对职业教育的重视程度是不容小觑的。而且也突出了各国力图繁荣职业教育的决心。不但如此，六国政府还特别重视公民职业教育法制观念的培养。如德国的《职业教育法》和《青少年劳动保护法》就对正接受培训的青年作了特殊的保护规定，进而使得这些青少年从小就铸就了一个良好的遵纪守法观念，并把自觉参加职业教育和培训作为提高自己能力、减少失业风险、获得就业机会和进入高校深造的重要途径。而日本甚至在职业教育法律颁布之后常常借助国家机器的力量来保障法律的有效实施。

（二）重视文化教育，普职渗透畅通

尽管六国都十分重视通过立法来促进职业教育的发展，但对文化课程在职业教育中的基础作用也并不轻视。如法国社会现已基本达到这样的一个共识：如果一个人过早地接受职业教育，反而可能会因专业面过窄而削弱自己在职业社会中的竞争能力。为此，法国的文化教育课程不仅在职业教育中占的比重很大，而且它还对学生的学业成功及其未来的学习都有着重要的影响。德国也通过专门的立法规定学生的文化课教育必须在职业学校中完成，实训课则可以在企业中实施。

不仅如此，六国政府在不轻视文化课之基础作用的同时，还特别注重职业教育与普通教育之间的相互渗透。如法国政府考虑到青少年兴趣、志向等不稳定性因素，不但将普通文化教育中的基础文化知识渗透到职业教育的课堂教学中去，而且还重视在不同层次和不同类型的普通教育与职业技术教育之间架设桥梁。像法国1984年颁布的《高等教育法》和《教育指导法》就是从法律的角度肯定普通文化教育在职业教育中的重要作用及价值。并且这一理念在美国的综合中学教育中也得到了充分的体现。

（三）重视立法管理，法制调适灵活

六国政府在关注法律法规建设的同时，还十分重视立法工作的管理。不但成立有专门的法律管理监督机构，而且还配套有完善的法律管理机制。如日本1880年颁布的《改正教育令》不仅明确文部省对职业教育的统一领导权，而且还设有监督法令实施的专门机构，像文部省1935年设置的实业教育振兴委员会和1945年成立职业教育和职业指导审议会等部门就是一些专门监督法令实施的机构。[11]美国也十分重视立法工作的管理，如美国的职业教育法案在立法前，通常会指令一个国家级的智囊团对国内外职业教育发展状况进行较长时间的理论分析，然后通过实证调查，数据分析和反复论证后向国会递交提案，再讨论通过立法，整个立法过程十分严谨。[12]

六国政府除了重视立法管理之外，也特别关注职业教育法案的修订工作。如日本的职业教育立法就是一个不断修订完善的过程，像1969年出台的《职业训练法》七年间的四次修订和1980年在此法基础上修订更名成《职业能力开发促进法》并增加了要求劳动经济省及都、道、府、县劳动经济局都要建立职业能力开发机构等法令内容的变化过程，就彰显出日本职业教育立法之调整与修订之特色。[13]除日本之外，法国和德国也很重视职业教育法案的修订工作。如法国1966年颁布的新《职业训练法》就是对1963年出台的《职业训练法》的修订与完善，德国20世纪80年代颁布的《职业教育促进法》就对《联邦职业教育法》的补充与完善。

（四）重视经费立法，主体联动频繁

充足的经费来源是保障职业教育有效运转的先决条件。为此，六国政府都十分重视通过立法来保障职业教育的办学经费。如1862年美国出台的《摩利尔法案》、1981年德国颁布的《职业教育促进法》、1951年日本颁布的《产业教育振兴法》、1990年澳大利亚实施的《培训保障法》等法案，都是以立法的渠道、通过国家财政补助、政府拨款资助和企业纳税支持等形式来保障该国职业教育的有效运转。

正是基于职业教育的办学经费等工作需要政府和企业的大力支持这一考虑，故英、美、法等六国政府都很重视通过立法来明确政府、企业和学校在职业教育过程中的的权限、责任与义务以及各自分工合作的范围，并意在通过这三个主体之间的频繁联动来提升职业教育的办学质量。如1982年美国实施的《职业训练协作法案》就有职业训练计划由州和地方政府共同制定等规定。1981年德国颁布的《职业教育促进法》就规定企业必然交纳一定的中央基金用于职业培训，并由政府根据企业的培训统一调配资金。1991年法国出台的《职业培训与就业法》规定“超过10人企业至少要拿出该年工资总额的1.4%作为在职人员的培训经费”，并明确了政府在培训经费方面的监管职责。[14]

综观上文，尽管六国的职业教育立法都经历了一个不断演变、重组和丰富的嬗变进程并呈现出异彩纷呈的发展景象，可他们都有效地促进了该国职业教育的健康发展。与六国相比，我国政府也相继出台了多部有关职业教育的法律法规，但总的来看，其运作效果还是不太如人意。究其原因，可能与我国现行法律缺乏协调性、适用性和渗透性等因素有关。为此，以六国经验的借鉴为突破口，切实促进我国职业教育的立法工作，应是今后很长一段时间中国职业教育发展的重中之重。

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