建构学校与社区互动法律保障机制的研究

□黄 欣

进入新世纪以来，构建终身教育体系已经成为完善与发展现代教育制度的基本目标与重要方向。其中大力推动学校与社区的教育互动与融合，则更成为了构建终身教育体系的重要手段与途径。由于终身教育提倡人的一生都需要接受教育，而实现终身教育理想的核心，就在于要对社会上已有的教育资源进行有效和有序的整合，以满足社会成员在其人生任何阶段有学习需要时就可提供有效支持的理想。由于学校和社区都拥有丰富的社会文化教育资源，因此实现学校与社区教育资源的整合，同时促进二者之间的良性互动已经成为了构建终身教育体系不可或缺的重要举措。然而，因为学校与社区分属两个不同的社会系统，再由于历史发展的源流与经纬不同，各自所归属的体制机制也完全不同。目前政府虽然已经出台相关政策予以推动，但是若无更为有力的立法举措给予推进与保障，则终究难以取得突破性的成效。因此怎样构建一种有效的学校与社区互动的机制，并从法律上予以明确规范，则已成为当前构建终身教育体系必须予以解决的一大重要课题。

一、学校与社区互动法律保障的现状

就当前我国的立法现状来看，已有的法律体系中还没有专门针对学校与社区建立互动关系的规定，因而如何发掘宪法及调整教育部门法等上位法中有关学校与社区相互融通的条文，则对建构学校与社区互动法律保障机制具有现实意义。

若就宪法或教育部门法的基本功能和文本内容来考察，可以发现以上法律大致可作出以下解释：一是宪法作为国家根本大法，其规定虽然一般比较抽象。但作为任何一部法律的基本依据，宪法可以开辟涉及促进终身教育的条文，并就架构学校与社区“立交桥”的设想阐明原则立场。二是就教育部门法来看，有关学校与社区互动的法律关系亦虽尚未提及，但作为教育改革的一项重要举措，可以依据宪法原则制定相关规定。三是对于学校和社区在教育中的作用，特别是社区的教育功能尚不明确，对此应该加以界定。四是推进学校与社区教育的互动，关键在体制机制的创建，所谓“立交桥”的架构应予明确。五是有关学校与社区若建立互动关系，对此各自所应承担的权利与义务关系应加以梳理与明晰。

目前国务院及地方政府已经出台了一些相关政策文件，但由于学校与社区涉及的是不同领域、不同主体，其特殊性、多样性的特征决定了调整内容的复杂性、调整范围的广泛性，因此难以制定专项法律对其加以调整与规范。但鉴于学校与社区在国民教育体系中的作用已经越来越凸现，尤其是学校或社区内有关文化设施的开放及教育资源的合理利用，其在终身教育体系中的作用已经得到社会的高度认可，对此采用国务院制定行政法规的方式加以调整，应该是目前基本可行的一项举措。如国务院曾在2003年制定了 《公共文化体育设施条例》；上海市人民政府办公厅于2006年转发了市民政局等五部门《关于本市体育文化教育设施资源向社区开放指导意见的通知》等，就起到了很好的推动作用。以上类似条例或意见不仅强调了政府在体育、文化和教育资源整合开放中所起到的主导作用，而且还明确规定了若违反条例或意见的精神，将受到的处罚措施，因而其操作性与规范性的特征比较明显。

不过就当下的现状来看，学校与社区互动仍然存在以下障碍与问题。一是尚未建立促进公共文化体育资源开放的协调管理机构，多头共管的混乱现象仍然存在。二是对如何利用学校的教学资源及拓展社区教育功能的规定不够具体。三是如何凸显公民自主学习的主体性，尤其是对公民学习权如何予以保障的规定还须细化。四是对相关政策实施的监督、反馈与评价机制的建立与完善亦尚缺乏思路。五是在目前开展的社区工作中，起着重要协调作用的社区学校的地位和功能有必要在立法上予以进一步的明晰。

二、发达国家及地区促进学校与社区互动的立法经验

国际社会对终身教育事业的重视当前已经到了形成战略决策的高度，有关学校与社区在终身教育体系中的重要地位，也已在一些国家或地区的法律条文中予以了明确规定。而我国在国家层面至今尚没有制定有关终身教育的法律，故而在这方面，我们已经处在了滞后的状态。以下笔者即就部分国家和地区有关终身教育法律中涉及学校与社区互动的条文进行剖析，以进一步明晰制定学校与社区互动相关法律的可能性。

（一）我国台湾地区的《终身学习法》（2002年）

我国台湾地区在2002年5月制定了 《终身学习法》，其第3条即明确规定终身学习是指个人在生命全过程中所从事之各类学习活动。而提供终身学习活动的机构亦包括了学校、机关、机构及团体。该法还规定在社区设立社区大学，而所谓社区大学又是指在正规教育体制之外，由直辖市、县(市)主管教育机关自行或委托办理，以提供社区居民终身学习活动之机会的教育机构。在设立终身学习组织管理机构的问题上，该法第6条规定各级主管部门应设立终身学习推展委员会，并强调“应加强正规教育与非正规教育之统整”，“各级政府应结合各级各类社会教育及文化机构，并利用民间非营利机构、组织及团体资源，建构学习网络体系，开拓‘国民’终身学习机会。”①

从台湾地区终身教育立法的条款来看，其对学校和社区的教育资源都非常重视，并将其共同纳入到学习资源统合的整体框架与结构中。同时该法还特别强调了政府在学校与社区互动关系中应该起到的协调与推动作用，而立法中明文规定设立专门的组织管理机构以协调资源的整合就是对此予以重视的明证。较为遗憾的是，该法对学校与社区究竟应该如何互动，以及它们之间的关系又应怎样具体协调，尚没有更为明确的条款予以规定。

（二）韩国《终身教育法》（1999 年）

制定于1999年的韩国《终身教育法》将终身教育定义为“正规学校教育以外的教育活动”。②该法强调政府在推动终身教育活动过程中的主导地位与监督作用，并明确规定开展终身教育的方式是依托民间力量和社会各行各业的资源，目的是满足不同人群的学习需要。值得关注的是，该法对学校教育资源的开放与有效利用亦作了明文规定，如该法第25条指出“1.各级学校可根据学校当年的教育环境，实施符合其特点的终身教育；2.各级学校的领导应积极支持终身教育机构，有效地利用学校的图书馆、博物馆及其他设施；3.各级学校可以以学生家长及本地区的居民为对象，开展以提高国民素质和职业能力为目的的终身教育。开展上述活动应向当地教育厅备案；4.学校可以以大学生以及除学生以外的人为对象，开设以获得资格证书为目的的终身教育课程；5.各级学校应具备便于开展终身教育的教学设施。”③对学校教育资源的公开与有效利用在国家立法中予以明确规定，这无疑开创了世界终身教育立法的先例，其对学校面向社区开放奠定了立法层面的保障基础。但单纯的学校开放仍然没有跳出“学校支援社区”的陈旧思路，而如何实现双向互动，并通过架构“立交桥”来实现实质性的突破，此法还有进一步拓展与完善的空间。

（三）日本《关于完善终身学习振兴措施的推进体制的法律》（2002年）

日本继1990年制定《终身学习振兴法》以来，又于2002年出台了前法的修订版——《关于完善终身学习振兴措施的推进体制的法律》（简称终身学习完善法）。该法强调国民是终身学习的主体，强调学习者在终身学习活动中的自主性、自由性与自助性，尤其强调终身学习与职业需要的紧密联系，并将政府在终身教育发展过程中的职责定位于协调、推动与援助的作用。而在推动学校与社区互动的关系上，该法更强调通过资源整合以为社区居民提供符合其个性化需求的学习机会，并在组织机构建设层面规定基层的市町村(包括特别地区)要为支持振兴终身学习而与有关机构和团体完善相互之间的联合协助体制④。

此法特意指出要在组织层面建立学校与社区连携的联合体制与机制，这点非常难能可贵。但是究竟应该如何设立，又如何去完善，则欲言又止，使得上述立法理念仍然缺乏更具体的实施举措，从而留下了较为遗憾的伏笔。

（四）美国《终身学习法》（1976 年）

美国早在1976年就制定了 《终身学习法》，该法特别强调政府的服务责任，同时规定政府在终身教育中必须承担更多的推进义务，对学校与社区的各类教育资源也明文规定必须大力挖掘和发展，以期解决不同地区不同类别居民面临的各种获取学习资源的困难，从而有效地保障了公民学习权的实现。例如，该法规定凡对美国公民提供有效学习机会的机构都予以包括经费在内的各种资助，而终身教育的目标，则是使他们不受原先所受教育或训练的限制，也无论性别、年龄、种族背景或经济条件的束缚，而是提供各种机会帮助普通民众参加有效学习。

从上述一些先进国家或地区制定终身教育法律的内容来看，促进学校与社区互动已经成为他们关注的一个热点，由于单纯依靠学校教育的资源已经远不足以实现终身教育的目标，因此充分利用社会教育资源并建立起与学校互动的法律保障体系则是这些国家正在考虑的解决思路与举措。从目前一些国家已经立法的内容来看，明确政府的主导作用，建立相应的组织协调机构，并对终身教育资源进行合理分配与界定，以使各类组织机构对学习资源的共享与互动达成基本共识，则是各国立法的基本指导思想。除此以外，拟定相关实施细则，确立资源共享原则，创造合作互动条件，研究推进方式及扩大受惠人群，也都是达到有效整合和利用区域内各种教育资源，满足各种不同群体不同阶段对学习资源个性化需求的基本考量。

三、当前面临的困境与问题

由于学校和社区分属不同领域，各具不同的性质与特点，比如其组织机制与结构不同，实施对象与内容不同，相应主管部门的归属不同等等，因此，若要实现二者的互动与连携，尤其是实现双方教育资源的整合，无疑困难重重，难题连连。对此先进国家的经验就是通过高屋建瓴的方式，实现顶层设计，其中建立促进互动的法律保障机制则最为关键与有效。

但就我国的情况来看，因为差异而存在的现实困难，有以下几项：

（一）时机尚不成熟

从世界范围的终身教育立法来看，学校和社区互动当属于终身教育立法调整与规范之范畴，虽然我国教育领域的一些部门法亦已对这一问题作出了原则性的规定⑤，但是，如何协调两者关系以及如何实现互动却还没有在任何一部教育部门法中明确触及。固然上述关系的调整应该归属终身教育法的内容，但我国至今尚未启动终身教育法的立法程序。再就一些相关条例来看，国务院曾制定《公共文化体育设施条例》（2003），但该条例亦未提及学校与社区的互动关系及保障机制的建立，而仅就社区和学校不同资源的开放分别提出了要求。由以上的分析与归纳来看，从法律层面对学校与社区互动这一新生事物赋以法律的严格规定与调整，目前看来条件并不成熟。因为若没有在社会层面形成充分共识，法律的制定就将遭遇瓶颈。

但笔者以为，立法的意义就在于解决社会上普遍存在且必须通过法律规范来解决的问题。鉴于学校和社区互动涉及终身教育资源整合、终身教育体系的构建及保障公民终身学习权的重要课题，因此虽然目前面临重重困难，但如何形成共识，加大力度制定政府规章并做好立法先行研究则是一条可行的途径。

（二）标准难以统一

由于学校教育资源的利用是一个动态的过程，比如高校设施在向社会开放之际，就会面临所谓“淡季”和“旺季”的困境。如在临近期末考试时，图书馆人员的流动就会很大，由此图书馆资源面向社会开放的能力亦会显著降低。又如近年来因为高校严重扩招，致使学校设施超过了使用限度，于是一些高校在双休日乃至晚上也安排相应课程，这就使得学校教学设施的开放难以形成固定的规则。社区也是同样，由于基层社区承担着多项社会任务，不仅工作琐碎，而且内容多样，资源的利用也难以形成规范化和常态化的规则。而以上诸多实际情况的存在，亦增加了构建学校和社区互动法律保障机制的难度。

就学校和社区互动与连携的制度及规定而言，其又必须细化，否则原则性的规定不利于现场的实际操作。但法律条款却又必须建立在稳定性的基础之上，那么稳定性与灵活性及可操作性之间又如何协调，以及在学校与社区互动的法律规定中又如何具体体现也使人感到非常棘手。为此笔者以为，可以根据学校教学与资源利用的周期性等特点，规定教学设施在某个时期及何种范围内向社会开放，而社区内文化资源的整合，也同样需要建立科学与灵活的具体规则，以使资源得到既合理又充分的利用。总之充分考虑建立互动的动态因素，并通过动态的方式进行科学的协调管理亦是立法需要考量的内容。

（三）经费来源困难

经费保证是行政事务运行的基础，各类不同社会组织从自身财务中抽取一定的资金来举办一项新的事务，如果该项事务不具有自身发展的直接经济效益，一般社会组织就大多不愿承担这样的义务。建立学校与社区互动法律保障机制，就会涉及到这样的问题。固然，促进学校与社区互动，目的是为普通民众提供更多更为便捷的学习资源，因此也就决定了其作为公共事业的公益性质。而这一性质同时也决定了政府作为公权力必须成为学校与社区互动经费保障的责任主体。但是，对于财政收入充裕的地区而言，政府的投入无疑可以得到保障，例如由政府采取购买服务的形式为学校与社区互动开放提供资金，包括提供设施维护的经费等。但对于经济欠发达地区，则需要拓展资金筹集的渠道，即由政府、慈善组织、学校和社区等多个方面共同出资。因此，在建构学校与社区互动的法律保障体系之际，关于经费来源的相关条文就需要留有一定的空间并具有弹性，即一方面要明确政府投入经费的比例，另一方面也要允许建立开放的资金渠道以支持这一互动体系的形成。

（四）法律追责成本高

一部完善的法律应该包括因违法而予追究法律责任及惩治的条款。承担法律责任的形式一般又可分为民事责任、刑事责任、行政责任。刑事责任和行政责任在学校与社区互动法律关系中一般较少出现，因此民事责任的追究也就成了主要需要讨论的问题。

各类学校在扩大开放范围，加深开放程度的过程中，更多的社区居民可以进入学校享受各类文化教育资源，但是，在加大利用学习资源的同时，学校资源的使用周期也会随之缩短，物件也容易受到损坏。如果一旦出现设施的损坏，根据“谁侵权谁赔偿”的原则，社区成员中的损坏者就应该承担赔偿责任。但一般而言，学校要追究损坏者法律责任的成本也会很高，因为使用者众多，物件容易受到损伤，有时设施或物件系属于正常磨损及折旧，这时就出现了难以追究责任的情况。社区文化教育资源的使用也存在同样的问题。对此怎样建立起一个完备的管理体制，如提高使用者爱护教育设施设备的自觉意识，以及由政府事先设立相应的维护基金或通过购买维修保养的保险方式来解决这一难题，也是制定相关法律之际需要考虑与斟酌的问题。

（五）尚未形成共识

众所周知，学校的主要任务是教学和科研，社区也承担着各种各样服务社区居民的业务工作。虽说学校与社区互动在今后将是一个发展趋向，但就目前的体制而言，毕竟学校和社区分属两个领域，学校所属的上级行政单位是教育行政部门 （区、县教育局），社区所属的上级行政单位则是街道 （乡镇）人民政府，二者没有直接行政隶属关系。而行政的条块分割也造成了资源整合的困难。加之如何连携互动也只是一个设想，尚未形成具体共识。因此在立法过程中，如何克服行政归属的问题，就首先需要更高一级的政府部门成立专门的推进机构来协调各方利益，由此才能促进法律保障机制的建立。

四、建构学校与社区互动的法律保障机制的基本思路

基于以上分析，笔者就建构学校与社区互动的法律保障机制特提出以下若干建议与对策。

（一）建立法律保障体系

由于学校与社区所涉及的法律主体关系多而复杂，各法律主体所处的社会条件又存在较大的差异，不同社区与学校之间的发展水平也存在很大的差别，加之互动关系本身呈现的又是一种不确定的动态过程，因此要在一个大的区域范围内，制定一部专门法律来调整学校与社区的关系确有一定的困难。对此笔者的建议是，地方政府可以通过制定规范性文件的形式来对具体管辖范围内的学校与社区及其互动的法律关系加以调整。

具体而言，这一互动法律关系又可以从以下几个方面加以规范。一是中央国家机关，包括全国人大和国务院，可以通过教育部门法进行规范。二是中央层面可以在制定国家终身教育法时，列专章就学校和社区的相互关系进行规定。三是地方教育行政机关可以在实施国家教育部门法时具体细化及出台具体政策加以调整。四是地方教育机关在制定地方教育法规或规章时，可以设置专项内容调整社区教育和学校教育的关系。五是地方教育行政机关也可以通过制定专门的地方条例或规范性文件，并根据地方的特点，制定调整学校和社区互动关系的政策举措。

（二）完善立法技术

制定学校与社区互动法律保障机制，需要遵循由抽象到具体，由原则性规定到可操作的具体实施细则等的原则，如此才能起到实际效果。由于我国目前所制定的教育法律或法规大多比较原则和抽象，许多涉及教育法律的条文操作性不强，而若制定相应的实施细则或司法解释，又需要在法律颁布以后的一段较长时间才能进行，因此如何提高立法技术与手段，以力求使制定的法律不仅原则而且具体细致，则是需要考虑的重要问题之一。简言之，若要制定学校与社区互动的相关法律，就必须对涉及许多不同层次的法律关系加以调整，如果立法技术不全面，法律文本的内容就难以做到兼具全面性、层次性和可操作性的要求。

（三）明确政府责任

任何一部法律的制定，若无作为公权力的行政力量的参与及推动则是不可能起到效果的。终身教育的发展同样如此，只有政府明确其在推进过程中的重要职责，如此才能在学校与社区互动关系的协调方面发挥主导作用。主导作用一般又体现在以下几个方面：一是表现为意识层面的主导，即积极推进终身教育理念的深入与普及，由此促使学校与社区在互相开放及合作的层面达成共识，并激发社会成员自主学习的意识；二是体现为政府提供必要的财政支持，以为学校、社区良性互动创造更为充分的条件；三是表现为政府职能的转变，现代政府已经由管理型政府逐渐转变为服务型政府，政府参与学校与社区互动关系的协调，并不只是用行政命令加以干涉，而可以通过服务的形式，推进学校与社区“立交桥”的架构；四是体现为组织协调作用的发挥，由于学校与社区分属不同的行政部门，因此若要实现资源的整合，首先就要在政府组织机构的内部打通壁垒，消除障碍。而通过设立高层次的专门协调机构，来促进学校与社区的良性互动，并形成稳定的运行体制则是重要的一环。

（四）厘清法律主体的权责

制定一部法律的重要关键，是要厘清法律主体的权利与义务关系。学校与社区互动的法律也同样。由于制定此法需要涉及政府、学校以及社区等不同法律主体，而不同主体所享有的权利和承担的义务，就必须在立法中予以明确规定。

首先就政府主体而言，应该明确规定政府在协调学校和社区互动关系中的具体责任。第一，政府需要负起推进的作用；第二，政府要给以财政的支持；第三，政府有责任帮助建立协调各主体制定科学动态考评的机制；第四，政府应以正确的舆论导向予以促进；第五，政府应制定考核相关责任人的举措；第六，政府应制定合理的推进进度和计划等。

其次就学校主体来看，一是需要综合梳理本单位的教育资源，并制定切实可行的具体开放措施；二是结合学校管理体制的改革，吸收社区成员参与学校管理；三是规定具体的职能部门协调学校开放事务；四是对学校开放的资金予以筹措；五是建立学校动态开放过程向社区公开的制度。

最后是社区主体应承担的法律责任，其包括对学校教育活动提供的参与和支持，社区各类文化教育资源向学校开放，以及为学校提供校外教育实践基地，为青少年提供课外及假期的文化教育活动，并协助开展青少年的道德教育工作等。

（五）建立监督责任机制

在明确各法律主体的权利与义务的基础上，还必须建立相应的反馈、监督与追责的机制，而这也是学校与社区建立互动法律保障机制的关键环节。具体来说，就是要建立信息反馈的通道，提高信息处理的能力，并及时反馈给各法律主体，以对互动关系进行相应的调整。同时还需要明确履行监督职责的主体，并实现监督主体的多元化，必要时还可以将第三方独立机构纳入监督主体之中，建立完善的监督体系，以提供更专业和公正的监督与评价。而对于未能履行互动和开放职责的主体，则将依法追究责任，从而真正确保各法律主体在认真履行义务与享有权利方面得到公正与公平的待遇。

注释：

①台湾《终身学习法》[EB/OL].[2013-10-24].http://laws.mywoo.com/8/71/2490.html.

②韩国《终身教育法》[EB/OL].[2013-10-24].http://www.eoe.or.kr/publish/portal109/tab5125/info92089.htm.

③韩国《终身教育法》[EB/OL].[2013-10-24].http://www.eoe.or.kr/publish/portal109/tab5125/info92089.htm.

④王豫生，陈宜安.终身教育研究[M].厦门：鹭江出版社，2005：89.

⑤《中华人民共和国教育法》第4条第2款：“全社会应当关心和支持教育事业的发展”。《中华人民共和国教育法》第11条第1款：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”。《中华人民共和国教育法》第41条:“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件”等。

[1][法]保罗.朗格朗.终身教育引论[M].周南照，陈树清，译.北京：中国对外翻译出版公司,1985.

[2][美]唐·倍根,唐纳德·R.格莱叶.学校与社区关系[M].周海涛，译.重庆：重庆大学出版社，2003.

[3][美]William A.Yeager.学校与社区之关系[M].张乃藩，译.台北：正中出版社，1975.

[4]吴遵民.现代国际终身教育论[M].上海：上海教育出版社，1999.

[5]刘淑兰.学校与社区的互动[M].成都：四川教育出版社，2003.

[6]厉以贤.社区教育、社区发展、教育体制改革[J].教育研究，1994（1）.

[7]李春生，康瑜.终身学习背景下学校和社区关系的重建[J].比较教育研究，2002（4）.