授权立法的合法性监督比较研究

吕颖锋

(华东政法大学，上海200042)

授权立法的合法性监督比较研究

吕颖锋

(华东政法大学，上海200042)

对授权立法进行合法性规制，除了以“授权明确性”原则进行初步制约外，行政机关经授权制定之法规范，尚需其他监督机制，以避免行政机关的恣意滥权。这主要包括立法机关对授权立法的监督以及司法机关对授权立法的审查。通过比较法视野的研究，可以完善我国对授权立法的立法监督和司法审查机制，使我国授权立法更好地发挥作用。

授权立法；立法监督；司法监督

一、对授权立法监督的概述

现代社会，专业分工巨细，因为立法机关本身时间上、专业技术上的限制，不得不将某些事项授权行政机关制定一般之抽象法规范，即为本文所言的授权立法，在其他国家和地区也被称为委任立法、法规命令。立法机关授权行政机关制定相关法规，虽有现实需要的考量，但若漫无限制，又无法对行政机关进行有效的控制或监督，则可能使得行政机关犹如脱缰之野马狂奔，造成对人民合法权益的肆意践踏。从比较法的视野观察，立法机关应依“授权明确性”原则即授权的目的、范围与内容应当明确，符合学者所归纳之“可预见性公式”、“自行决定公式”与“方针公式”[1]进行授权，使行政机关依照立法机关之指示、方针与政策，制定法规范对法律进行具体的补充。

授权立法位于立法与行政的交界地带，它既是法律的执行也是一种立法。倘若授权立法缺乏有效监督，使行政权逾越其应有的界限，就会发生立法权被行政权大量侵蚀的情形，将使宪法上的权力分立原则名存实亡。因此，为维护宪法上之权力分立原则、法律保留原则以及法安定性之原则，应当对行政机关制定的授权立法进行监督审查。对授权立法进行规制的意义主要体现在：1.抑制行政权力的膨胀，保障公民权利；2.保障国家法制的统一，维护法律秩序；3.保障宪法权威，建设宪政国家。[2]具体的监督审查方式主要有立法监督与司法审查两种方式。

二、立法监督

目前，英国议会对委任立法的主要监督方式是：1.规定政府制定行政管理法规必须提交议会备查，授权法中有时规定政府所制定的行政管理法规必须在一定时间以内提交议会审查。提交的方式和议会审查的方式依授权法的规定而不同，使用最多的方式是行政管理法规在议会否决后丧失效力；2.由两院联合委员会对行政管理法规提出报告。委员会的真正作用在督促政府提高警惕，妥当地行使委任立法权力。不过，由于政党政治的结果，英国议会处在内阁控制之下，很难对政府实行有效的监督。[3]我们可以知道，英国议会对授权立法之监督并无常例，依授权之事项的重要程度不同而有所差异。由两院联合委员会对行政管理法规提出报告，可以更好地督促行政机关妥善行使授权，不可恣意妄为。

德国基本法第八十条第二款规定联邦政府订定相关法规命令时，必须经过联邦参议院的同意。虽然基本上该条文主要源自德国联邦体制，不过学者认为该条款事实上已经具有国会对行政命令进行实际监督的功能。[4]在德国法制中，主要是在授权立法生效之前，由参议院行使同意审查权，从而可以进行立法监督。德国并无用以统一规范国会对行政命令之监督方式的法律存在，而任由立法者自行于个别授权母法中依个案需要设计不同的监督方式，有学者总结历年来其所采监督模式大致有四，依控制效力之强弱依序分别是：“同意权之保留”、“废弃请求权之保留”、“国会听证权之保留”、“课予单纯送置义务”。国会“是否”、“以何种方式”就行政命令之内容加以监督，纯属立法者本身之政策考量问题，基于宪法之观点并无排除、限制国会监督之充分理由。[5]德国立法者亦自行于个别授权条款中依个案需要设计不同的监督方式，是立法机关行使“立法裁量”的结果，不必拘泥于一种监督形式，可以提高效率，提升监督的效果。

在我国台湾地区，根据“中央法规标准法”第7条之规定，各机关基于法律授权订定之命令，即送“立法院”。此处的送“立法院”，便具有报“立法院”备案的性质，使立法机关可以知悉行政机关订定之命令有无违反授权的目的、内容与范围。此处并未明确法规命令送“立法院”之后的程序以及监督的效力。1999年1月25日公布的“立法院职权行使法”，其中第十章（第60条至第63条）第60条第1款规定：各机关依其职权或基于法律授权订定之命令送达“立法院”后，应提报“立法院”会议。该条规定系前述“中央法规标准法”第7条“送置义务条款”的衔接性规定。同时“该法”第60条第2款规定，出席委员对于前项命令，认为有违反、变更或抵触法律者，或应以法律规定事项而以命令定之者，如有30人以上联署或附议，即交付有关委员会审查。指出“立法院”对法规命令监督的规范重点是：有关行政命令内容是否违反、变更或抵触法律？有无应法律规定事项却以命令定之者？委员会审查结果，确认有上述抵触法律等情形时，应提报“院会”，经议决后，通知原订颁之机关更正或废止之（第62条第1款）。经通知更正或废止之命令，原订颁机关应于2个月内更正或废止，逾期未为更正或废止者，该命令失效（第62条第3款）。这些规定使得作为立法机关对法规命令的审查具有了实质的规范效力，不再只是空洞的口号宣示，而具有可操作性了。

我国关于授权立法的立法监督主要规定在《立法法》第90、91条，其中规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民可以提出建议，必要时，进行审查、提出意见。全国人大专门委员会在审查中认为行政法规同宪法、法律相抵触的，可以向制定机关提出书面意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见或予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。总体来说，相比较其他国家和地区，笔者认为，我国立法机关审查包括授权立法在内的行政法规存在以下不足之处。

1.提出审查主体狭窄

我国有权对授权立法提出审查要求的，仅限上述特定国家机关，层级高、数量少。虽然包括一个代表团或者30人以上的人大代表可以联名向全国人大，10人以上常委会组成人员可以联名向全国人大常委会提出法律案，理论上也包括审查授权立法合法性的法律案。但由于全国人大及其常委会会期短、任务重，提出的一般性的议案难以进入议事日程便胎死腹中。法律虽也给予除上述特定国家机关外的一般国家机关、社会团体和公民提出审查建议之权，但并无强制全国人大常委会回复或答复之义务。仔细考虑之下，亦无针对每个建议回复或答复之必要。但在现实中，根据新闻公开报道已有公民就授权立法提出审查建议，但都石沉大海，全国人大常委会不予回复或答复，确实难以启动对授权立法的审查程序。笔者认为，应当放宽对授权立法提出合法性审查要求的主体，扩大至每位全国人大常委会的组成人员均可就授权立法提出合法性审查。对于公民等提出的审查建议，全国人大常委会都应当认真对待，谨慎处理，尽量及时予以答复。

2.审查程序繁琐

全国人大常委会面对审查要求或者建议，交由法律委员会以及其他的专门委员会进行审议，提出意见。是基于各专门委员会的专业考量，自无不可。然而，全国人大专门委员会在审查中认为授权立法同宪法或者法律相抵触时，向制定机关提出书面意见，便有待商榷。全国人大及其常委会是法定的国家立法机关，但全国人大各专门委员会只是辅助全国人大及其常委会行使职权的内部机构，不宜对外直接行文。况且全国人大各专门委员会权威性不足，授权立法的制定机关往往不予理会。全国人大专门委员会提出意见后，制定机关要在2个月内提出是否修改的意见，专门委员会在制定机关不予修改的情况下，才可向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。全国人大的专门委员会提出的就授权立法进行合法性审查的议案，还需要由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。与先进法治国家和地区相比较而言，我国立法机关对授权立法的审查程序显得十分繁琐，进行审查，耗费时日巨大，不利于审查效果的发挥。因此，应当简化对授权立法的审查程序。

3.审查模式不强

根据《立法法》以及行政法规制定程序条例的相关规定，行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人大常委会备案。因此，我国对授权立法的审查模式大体属于“课予单纯送置义务”模式。课予单纯送置义务系所有监督模式中控制效力最弱者。授权立法无须立法者的同意或审查即可生效，此模式有助于提升效率，唯不利于对授权立法进行合法性监督控制。多年以来，全国人大常委会没有公开审查过一例授权立法。其审查效果不彰由此可见。有学者指出，国会监督的主要困难，是国会专业能力以及时间的有限性，此种结构上的限制，使得国会对行政命令做全面性、实质的监督，只是一种理想典型。还有可能受到来自其他利益团体的强力干预等的负面影响。[6]

立法机关本身对授权立法的监督，可以在授权条款中控制。因此，监督的主导权仍操之于立法者手中，可以运用制度设计上的弹性，对不同领域的授权立法，施行不同模式的监督要求。可适当借鉴采取“同意权之保留”与“废弃请求权之保留”等监督模式，避免单一“课予单纯送置义务”模式监督不周之缺点。立法机关欲提升立法品质，有效监督授权立法，就要做到在授权母法之中明确授权目的、内容与范围，使行政机关依立法机关所定之方针政策立法，不至于有所偏废。事后，立法机关亦应负起相当之政治责任，对行政机关的授权立法进行积极的监督和控制，超越授权范围的，同宪法、法律相抵触的授权立法，应及时予以撤销，以维护授权立法的合法性与规范性。

三、司法审查

司法机关作为适用法律、解释法律之机关，对授权立法的合法性，司法机关享有审查适用之权。有学者认为，司法权功能的转变，为现代宪政国家之一重大发展趋势。时至今日，法官享有广泛的法规审查权，已属常态。此盖由于法官基于其超然于政治力之第三者立场及受宪法保障之独立性，故属最适合作为规范审查之最终决定者。[7]在英国，委任立法的权力既然由法律所授予，因此行政机关所制定的法规如果不在法律授权范围以内就是越权的行为，这种行政管理法规将被法院宣告为无效。越权原则是英国法院监督行政机关委任立法的根据。所谓越权有两种意义：一为实质的越权，二为程序上的越权。行政管理法规的内容越过授权法的范围是实质的越权。行政机关在制定行政管理法规时，没有遵守法律所规定的必要程序，是程序上的越权。[8]英国以“越权无效”为原则对授权立法进行合法性审查。

在我国台湾地区，依照“宪法”第78条、“司法院组织法”第3条第1款的规定，大法官职权主要有“宪法”解释及法律命令的统一解释。大法官身为“宪法”的维护者，应有权对法律及行政命令作是否“违宪”的审理。大法官在对包括法规命令在内的行政命令的审查上，无论在法源的依据、抑或案件的来源上，扮演对法规命令审查的重要审查机关的角色。由于司法审查的主要目的，并非在代替行政机关做决策，也并非在审查行政机关的实质决定，而是确保行政机关的行为与国会所设定的政策一致，而且不逾越国会所设置的范围，因此，司法机关对行政行为的审查上，主要从事实认定、法令解释以及理由构成等三方面程序上进行。[6]近年来，大法官对法规命令的审查趋于和缓，尽量尊重行政机关基于授权所订定之命令，宽松地适用授权明确性原则。大法官审查法规命令超越授权或抵触“宪法”、“法律”，从定期失效到如今大多直接表明“应不予适用”。除了“司法院”大法官对授权立法进行“违宪”或违法的审查外，普通法院的法官（包含“行政法院”的评事）是否得对授权立法进行审查，这是需要认真思考的问题。普通法院对授权立法的审查，并不能直接进行，只能在个案诉讼程序中，附带对所适用的行政命令加以审查。有学者认为，基于法官依据法律独立审判之精神析论，普通法院法官在适用法律之际，就违法之命令（包括法规命令）径行排斥而不用，此不仅为法理上当然之解释，亦成为实务界共同之认识。[9]由此，普通法院法官对法规命令具有个案审查权。如发现法规命令有无效之情形者，得在该案审判中予以排斥不用。不过，对普通法院是否具有授权命令“违宪”审查权，则有相当之争议。按“宪法”已将“释宪权”授予“司法院”大法官，普通法院是否仍有对法规命令“违宪”个案效力的审查权限。在释字第三七一号解释文指出：

“宪法”为国家最高规范，法律抵触宪法者无效，法律与宪法有无抵触发生疑义而须予以解释时，由“司法院”大法官掌理，此“宪法”规定甚明。又法官依据法律独立审判，“宪法”第80条定有明文，故依法公布施行之法律，法官应以其为审判之依据，不得认定法律为违宪而径行拒绝适用。惟宪法之效力既高于法律，法官有优先遵守之义务，法官于审理案件时，对于应适用之法律，依其合理之确信，认为有抵触宪法之疑义者，自应许其先行声请解释宪法，以求解决。

行政机关制定之授权立法——法规命令一般仅发生有无抵触法律之问题，普通法院的法官仅对法规命令进行合法性审查即可，当不发生违宪与否之问题。如若确认发生法规命令与“宪法”相抵触，则该法规命令不具有合宪性以及合法性，法官自可于该案裁判中排斥不用，不必声请大法官释宪。上述释字第三七一号解释，笔者同意翁岳生先生的观点，所指称的法律，仅为形式意义的法律，并不包括法规命令。笔者认为，根据释字第二一六号之解释，各机关依其执掌就有关法规为释示之行政命令，法官于审判案件时，故可以引用，但仍得根据法律，表示适当之不同见解，并不受其拘束之精神，行政释示虽为职权命令之一种类型，只能拘束行政内部，然法院进行审判的依据是法律，基于权力分立之原理，行政机关虽得立法机关之授权订定法规命令，其意志主要依旧是来自行政机关，故对法官不具有如法律般的拘束力。正如学者所言，命令并不因事前曾经国会之同意或听证而擢升至法律之地位，即表示不会出现违法之瑕疵，且业已生效之违法命令亦不因经国会之事后审查且未遭废弃即表示该违法之瑕疵已经“治愈”，司法机关拥有之命令审查权并不因命令内容事前曾遭国会之“协力”而受影响。[5]

在我国，宪法第126条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。此处所指的法律规定究竟是实质意义上的法律规范，抑或仅是形式意义上的法律，争议不断。笔者认为，似乎应以实质意义上的法律规范较为恰当。首先根据该条款，在理论上，人民法院行使审判权主要以法律为准，其他合法有效之法律规范亦可作为审理案件之依据。但能否推导出人民法院有权对法律以下之法律规范进行合法性审查，学界尚未取得统一意见。笔者对此持赞同观点。其次，如果人民法院不能对行政机关制定的行政法规进行合法性审查，那就表明行政机关的行政法规对人民法院有直接适用之效力。此举将违反法治国宪法之权力分立原则和司法机关独立审判之原则，司法不能成为争议之最终有效裁判者，人民之合法权益便无法保障，法治国家便永无建成之日。然而，根据行政诉讼法第52、53条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。因此在我国，人民法院无法对行政法规和地方性法规进行合法性审查，从而将与法律相抵触的行政法规和地方性法规予以排除适用。在实务中，人民法院为了维护法律适用的统一性，已经将与法律相抵触的地方性法规视而不见，直接适用上位法律规范包括法律和行政法规，但尚未发展到对国务院制定的行政法规进行合法性审查。这种法律规范的适用方式，可谓是进行合法性审查只可做不可说，由此可见我国司法权的孱弱。通过比较法的视野可以发现，应当通过一系列的法制改革，加强司法权威，应当使司法机关真正以立法机关制定之法律作为最终之审判依据，其他法律规范，经审查合法有效的，予以适用，但对司法机关并不具有如法律般拘束力，方符合权力分立原则以及司法权维护公平正义的根本属性。

四、小结

现代社会发展迅速，国家必须处理的公共事务，其分工也日趋齐全与专业化，立法机关已难胜任庞杂之立法任务。立法机关不得不授权行政机关以行政命令为法律之补充，然行政机关毕竟与立法机关有别，其民主正当性弱于立法机关，因此，立法机关虽可授权行政立法，其授权之目的、内容与范围必须具体明确，不仅方便立法机关于事后进行监督，亦可方便司法机关于法律适用之时，审查授权立法之合法性，为正确适当之审判，方能在尊重行政机关政策制定与形成之际，全面保障公民的基本权利。法治发达之国家或地区，对授权立法的规制问题探讨深入，且形成法律或者判例，其合理成分，值得我们国家学习借鉴。

我国授权立法的规制问题，于实务界探讨不多。但作为立法者的全国人大及其常委会由于会期短、任务重、人员组成广泛等原因，使授权立法在我国方兴未艾，但授权立法的规制尚不到位，空白授权或者概括授权等不符合授权明确性要求之授权依然存在，授权之后缺乏对授权制定之行政法规的后续有效监督，司法机关权威性不足，尚不能对授权之行政法规进行合法性审查，更遑论合宪性审查。当前，全国人大及其常委会于授权之初即应严格遵守授权明确性之要求，对行政机关作有效合理的指示，事后对授权制定之行政法规及时进行审查，提升司法权威性，将授权立法的合法性审查纳入司法审查的范围，依法治国之原则才可落实。这与当下时兴的“国家治理模式”以真正的法治主导治理国家可谓不谋而合。

[1]许宗力.行政命令授权明确性问题之研究[A].法与国家权力[C].台湾：元照出版公司，1999.250-254.

[2]刘晓冰.论我国授权立法的宪法规制[D].苏州：苏州大学，2013.

[3]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987. 117-119.

[4]黄锦堂.环境保护与私法自治[A].台湾地区环境法之研究[C].台湾：月旦出版社，1994.222-223.

[5]许宗力.论国会对行政命令之监督[A].法与国家权力[C].台湾：元照出版公司，1999.275-285，280-281.

[6]叶俊荣.行政命令[A].翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2009.542，582.

[7]翁岳生.论法官之法规审查权[J].台大法学论丛，1995.87-110.

[8]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987.120.

[9]翁岳生.论命令违法之审查[J].台大法学论丛（二）,1990. 115-122.

（责任编辑：徐国红）

A Comparative Study of the Legitimacy Supervision of Authorized Legislation

LV Ying-feng
(East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

There should be many other ways to regulate the authorized legislation made by administrative organs besides the principle of“explicit authorization”,to prevent the authorized agency abusing of power.It main includes the legislative supervision and judicial review.Throughthe study of comparativelawperspective,we canimproveourlegislative supervision andjudicialreviewofthe authorized legislation.Only in this way,can our authorized legislation play a role of developing of our society.

authorized legislation;legislative supervision;judicial review

DF01

A

1009-3583（2014）-0023-05

2014-05-20

吕颖锋，男，安徽淮北人，华东政法大学宪法学与行政法学研究生，主要研究方向：立法学、行政法学。