城市低收入群体就业政策的伦理选择

2014-02-05焦亚转何汇江

郑州航空工业管理学院学报 2014年2期

焦亚转，何汇江

(中原工学院政法学院，河南郑州 450007)

随着市场经济的深入发展，我国就业人口规模逐步扩大，社会就业的供需矛盾日益突出，低收入群体的就业更加困难。城市低收入群体主要包括原有城市下岗失业人员、毕业未就业的大学生以及涌入城市的农民工。他们在城市生活中缺乏必要的社会保障，同时面临着巨大的就业压力。

针对城市低收入群体的就业问题，政府相继出台了一系列促进其就业的政策，如职业培训、岗位创造、中小企业扶助、公共就业服务、政府购买公益性岗位等，这些政策相应地缓和了一部分低收入群体的就业压力，同时也深深地触及到了社会伦理的内层，显现出一些伦理意蕴。因此从伦理视角分析城市低收入群体的就业政策，不仅能够对促进城市低收入群体的就业提供间接的帮助，而且对于坚持以人为本的发展理念、缓解社会矛盾、维护社会稳定以及促进和谐社会的发展都具有重要的意义。

国内针对城市低收入群体就业政策的研究，主要关注的问题是就业政策的内容。赵曼、喻良涛(2007)通过总结分析我国就业支出的特点，建立了就业支出绩效评价的指标体系。刘燕斌、马永堂(2007)分析了就业过程中财政投入的效果和面临的问题，指出在就业过程中应建立公共财政投入的长效机制，加大对就业资金的管理和使用，建立科学的就业再就业的资金运营制度，以便于对其考核和评估。刘社建、李振明(2007)研究指出，财政政策为扩大就业创建了良好的环境，有效地保证了各级政府的财政支出额度。杨宜勇(2007)提出，应该建立普惠大众的就业政策以及关注城市低收入群体的就业政策，即建立普惠性与选择性相结合的就业政策。对于具体的就业政策，Bidani，Goh和O’Leary(2002)利用微观数据对武汉和沈阳的再就业培训计划做了就业效果评价，发现培训计划的再就业效应和收入效应并没有达到预期效果。王海港等(2009)通过调查珠江三角洲地区的就业状况，分析了职业培训对受众收入的影响，发现职业培训没有达到预期效果。针对具体就业政策的实施，王素云(1999)通过分析改革开放后的下岗再就业政策，提出了应该实施充分考虑效率同时兼顾公平的就业政策。以上相关研究在政策效果的评价中以对就业支出、受惠人群规模、就业状况的描述性统计分析为主，很少有从伦理的视角对城市低收入群体的就业政策进行分析。

一、就业政策的伦理内涵

要从伦理的视角对城市低收入群体的就业政策进行分析，就有必要先对伦理所包含的意义进行阐述。

1．公平与效率

公平与效率是既对立又统一的关系。公平的就业政策能够促进劳动者就业效率的提高。政策的公平与否直接影响效率。政策越是公平就越能够促进效率的提高，反之，效率的提高也有助于公平的实现，因此，公平与效率应该成为政府制定城市低收入群体就业政策的伦理基础。在全社会都在追求“效率优先”的同时，应该解决好公平问题，如此才能保护城市低收入群体的就业权益。就业政策的公平要求政府不能为了市场竞争而放弃政府调节，不能为了经济发展而不顾个人就业，不能为了追求效率而忽视公平。

2．普惠性与选择性

普惠性就是政策惠及大众，选择性就是政策只惠及有针对性的部分群体。普惠性与选择性表现在对象的选择上。在政府制定城市低收入群体政策的过程中，“普惠性与选择性的统筹兼顾”应该成为其基本目标。目前城市低收入群体与其他群体之间以及城市低收入群体内部的就业还存在差距，城市低收入群体就业的现状与“选择性”目标还存在一定距离。选择性要求政府的就业政策惠及城市低收入群体而不是全体社会成员，而普惠性要求就业政策惠及城市低收入群体每一个成员，更高层次上普惠性要求就业政策惠及全体社会成员。

3．权力与义务

权力是支配某种特定事件的能力或者潜力，义务是个人分内应该做的事情。一方面，政府部门是民众信赖的部门，有了民众才会有政府各个部门的存在，民众赋予政府各部门行使手中的权力，相应地对于城市低收入群体的就业问题，政府各个部门就有义务去承担和解决。另一方面，城市低收入群体就业政策的受助者在享受就业权利的同时，也应该承担相应的社会义务，体现权利与义务的对等。

二、城市低收入群体就业政策的现状

就业问题一直是政府关注的重要内容，城市低收入群体的就业更是如此。以下从就业政策的发展阶段和主要内容两个方面来分析我国就业政策的现状。

1．我国就业政策的发展阶段

改革开放前后我国的就业政策有显著的变化，可以分为如下几个发展阶段：

(1)国有企业改革确立了以市场为导向的就业机制

新中国成立以后的很长时间，计划经济体制在建设工业化的初期曾发挥很大的作用，但是也存在着一些弊端。改革开放以后原有的经济体制得以改变，明确了国家与企业、企业与员工之间关系，企业实行了合同用工体制，原有的企业用工制度发生了改变。国家包分配的就业政策开始动摇，劳动者的就业有了自主选择的部分权力。企业用工合同体制打破了“铁饭碗”的就业体制，企业用工逐步迈向市场化。

国有企业改革在十四届三中全会以后进入了新的阶段，即开始建立现代企业制度。当时由于经济过热和亚洲金融危机，我国采取了紧缩的财政政策和货币政策，与此同时，国有企业出现了严重的生存危机，为了帮助企业以及失业人员度过危机，国家出台了以保障失业下岗职工的基本生活和收入水平为目的的就业政策，这些政策大部分都具有临时性和过渡性的性质，可以称为被动、消极的就业政策。这一阶段，国家用于就业再就业的财力投入很大。到2007年国有企业职工基本在用工体制上实现了稳步的过渡，进一步推动了就业的市场化。目前我国主要采取在国家统一规划与指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织就业以及自谋职业三者相结合的就业政策。

(2)积极就业政策的初步形成

进入21世纪以后我国就业政策目标越发清晰。由于农村剩余劳动力的增加，劳动力从农村转移到城市就业的现象日益增多。目前农民工群体是城市最大的流动群体，在以前的就业政策发展过程中，并没有提到实现农民工统筹就业问题。在实行积极的就业政策之后，政府在实施就业政策的过程中，开始将城市失业下岗人员、毕业未就业大学生以及农民工就业逐步地统筹在一个就业政策框架内。

2．城市低收入群体就业政策的主要内容

20世纪90年代城市失业率逐步增高，政府采取了诸多就业政策缓和就业压力。为了促进城市低收入群体的就业，政府制定和实施了一系列就业政策。现阶段城市低收入群体就业政策的主要内容包括以下几个方面：

(1)职业培训

政府建立各级公共职业介绍机构，免费对下岗人员、青年劳动者以及进城务工人员进行职业介绍和职业培训，开展全方位的、多层次的再就业培训，从而提高下岗人员的就业能力。

(2)岗位创造

岗位创造主要包括：1)工资补贴。发给就业者一定的工资提高其收入。2)工程再造。政府通过兴建工程以拉动产业的发展，创造大量劳动岗位，拓展传统服务业领域的就业渠道，努力发展旅游业等。3)创业。适合所有需要就业的劳动者。

(3)加大对中小企业扶助

中小企业吸纳着大量就业人员，是社会就业岗位的主要提供者，数量众多的中小企业是城市就业的主渠道。政府应加大对中小企业特别是劳动密集型中小企业的政策扶植力度，完善对中小企业的银行贷款支持，引导中小企业实现就业上的供需平衡。

(4)公共就业服务

政府在城市中建立综合性的以公共职业介绍机构为窗口的服务场所，社区和街道建立劳动保障工作平台，同时完善基层就业服务组织网络。建立大中城市的劳动力市场信息网，从而实现各个市、区包括街道就业服务机构的联网，及时向社会提供就业岗位所需的信息，为促进城市低收入群体就业提供服务。

(5)政府购买公益性岗位

政府购买公益性的岗位类别主要有城市社区公共服务公益性岗位和基层公共服务公益性岗位。政府购买公益性岗位的目的是通过购买岗位扩大就业规模，以此帮助国有企业下岗失业职工、失业的大学毕业生、就业困难群体和退役军人实现就业，并且提升城镇和乡村基层公共服务能力及水平。

三是立足现实，促进整合的务实开展。除了发挥政府“自上而下”的机制、制度的保障外，还要充分发挥成校和文化礼堂的主体作用，发挥 “自下而上”的力量，通过这种来自内部的、自发的努力，激发成校和文化礼堂的积极性和热情，形成一个完善的体系，不仅有助于整合的持久性和生命力，还有助于构建学习型社会。从成人学校和文化礼堂自身的角度，不怨不靠不等，积极有为，有一腔兴盛文化、振兴乡村的热血，齐心协力，相向而行。立足现有文化礼堂的设施设备和乡村成校的条件，根据需要与可能，创造性地开展活动。

三、城市低收入群体就业政策的伦理问题

解决城市低收入群体的就业问题，不仅可以使城市低收入群体成员物质生活得到改善、个人尊严和价值得到提升，而且也维护了社会的稳定。从伦理的角度看，现行的就业政策也存在一些问题。

1．城乡二元结构导致二元就业体系

城乡一体化不仅是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，同时也是城市低收入群体就业政策的一个目标。以往由于城乡发展的差距，城镇人口和农村人口在就业、身份等方面存在很多差别，随着《中华人民共和国就业促进法》的颁布，虽然每个劳动者都获得了公平的就业权利，在狭义的就业政策体系中，农民工基本的就业公平权利得到了保障，例如，可以享受职业培训、自由地更换自己的工作、工资差别逐渐缩小等，但是农民工想真正成为城市的一员，还是存在着巨大的障碍。

2．就业政策强调就业机会的增加忽视了个人素质的提高

当前城市低收入群体的就业政策的主要目标是扩大就业和稳定就业。扩大就业是就业政策的核心。在当前的就业政策中，各个政府部门由于政绩考核以及地方经济发展的压力，往往盲目用工，缺乏有效的人员培训与储备，忽视了人与经济社会和谐发展的目标。人往往成了发展的工具，而不是目标。但是从长远看，素质就业是最基本的目标之一，就业人员具备的劳动技能是其成功就业的必备条件。因此，政府应该制定适合产业发展的培训方案以及就业政策，实现就业与个人素质提高的同步发展。

3．就业政策之间没有形成统一的政策体系

随着城市低收入群体类别的增加，政府也相应地增加了不同群体类别的就业目标，如降低城镇职工失业率、提高农民工就业率等，并且投入了大量资金以保障相关目标的实现。可以说，通过政府部门的一系列努力，城市低收入群体的就业压力有所缓解。但是从城市低收入群体的角度看当前就业政策之间仍缺乏协调。政府部门虽然加大了各个职能部门之间合作以及协调的力度，但并没有形成公平统一的政策体系。由于政府各部门协调的成本问题，致使整个保障城市低收入群体的就业政策不健全，如岗前培训。岗位培训作为社会第三方的培训机构，由于利益以及自身素质问题，不能提供给所有低收入群体成员应有的培训教育，只提供给那些能够满足他们利益的“低收入群体”，致使低收入群体由于技术欠缺不能充分就业。另外，政府部门投资主导的新增就业岗位往往和城市低收入群体所需的就业岗位缺少匹配，不能从根本上解决其就业问题。

四、伦理视角下城市低收入群体就业政策的选择

1．强化政府促进就业的责任

政府部门在促进就业的过程中应坚持平等原则，给就业者一个公平就业的机会。20世纪80年代国有企业改制以来，就业和再就业已经成为一个备受社会关注的话题。在政府各部门的工作报告中就业和再就业也是一个出现频率很高的字眼，就业和再就业已经成为政府相关部门工作的一项重要内容。从国际横向来看，各国政府对于保障就业以及促进就业、治理失业都存在着义不容辞的责任和义务。2008年颁布的《中华人民共和国就业促进法》明确规定了政府在就业方面应承担的责任和义务，例如发展经济优化产业结构、增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等。《就业促进法》的颁布充分说明我国意识到政府对促进就业的作用。反之，城市低收入群体充分就业，也能够促进政府部门职能的实现。对此，政府的各个部门应该在解决就业的实践过程中，做到不仅了解低收入群体就业状况是什么，而且要知道其就业状况实际是什么，更要知道怎么样才可以使就业状况越来越好，真正解决好城市低收入群体的就业问题，从而实现城市低收入群体充分就业的目标，承担政府促进就业的责任。

2．坚持以人为本完善就业政策

随着经济社会的发展，劳动者的需求已经从简单的温饱、物质层次上升到了人的全面发展、实现自我价值的更高层次。在经济发展的过程中应该坚持以人为本，将经济的发展与人的全面发展结合起来，摒弃把人作为经济发展工具的做法，完善以人为本的就业政策。就业岗位的增加有赖于经济发展，增加就业以及合理的人力资源配置也能够有效地促进经济的发展。我国人口基数大，城市低收入群体所占比重也大，在就业岗位不足的基本国情下，政府在制定城市低收入群体的就业政策上，应该在以人为本的原则指导下，协调眼前和长远目标，正确处理好经济发展、扩大就业与提高个人素质的关系，注重个人的自身素质、技能、文化的不断提升，实现社会和谐、经济稳定可持续发展以及人的全面发展。

3．实现政策对象从选择性到普惠性的发展

政府的就业政策应该惠及城市低收入群体所有成员，而不是某些成员。现行的城市低收入群体就业政策，已经逐步开始统筹城乡就业政策，努力消除不同就业群体类别之间的差异，也相继取得了部分的效果。但阶层之间的矛盾没有减少的趋势，经济发展过程中相伴随的就业机制并没有随着经济的发展而发生变化。城市低收入群体中的城镇下岗失业人员、毕业未就业的大学生、农民工群体等的就业并未在统一的就业政策体系覆盖范围内，而是分属于各自不同的就业政策。未来就业政策的完善，需要政府部门在普惠性原则的指导下，将现行不同群体各自的就业政策结合起来，逐步有序地建成一个结构统一同时又具备弹性的就业政策体系。

就城市低收入群体而言，租房或者住房的开支始终在其收入中占有相当大的比例，事实上是数量庞大的低收入群体一直在供养着“城市房东”群体，针对这样的局面政府应该针对低收入群体大量兴建公租房、廉租房，完善低收入群体的医疗社保。同时加大对新兴城市房东群体的税收力度，合理调节阶层矛盾。政府部门的就业政策应该在针对不同收入群体就业的基础上，进而统筹兼顾惠及社会所有阶层。

4．坚持就业政策内部与外部的协调发展

就业是一个社会性工程，需要政府各个部门的协调统一与配合实施。但目前在就业政策的制定和实施过程中，往往只是依靠人力资源部门和社会保障部门。政府设立的就业工作协调机构，由于部门多往往造成协调困难，不能充分地发挥各个部门的职能。未来政府在制定城市低收入群体的就业政策时，应该更多地关注包括产业发展、教育培训等多个领域，动员整个社会去关注和重视就业问题，并有效地利用现代网络技术，建立人才数据库，考虑人力与未来产业的匹配；对于就业培训部门，要求培训那些市场需求的培训内容，减少浪费。良好就业政策的实现，需要把就业政策融入到整个社会政策中，实现内部与外部系统的协调统一。

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