论领导干部行政决策中的法治思维

□彭中礼

(中共湖南省委党校、湖南行政学院法学教研部，湖南长沙 410006)

党的十八大报告中强调:“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”［1］这是我党在新的历史时期，对落实依法治国基本方略提出的一项新内容，也是对各级领导干部领导能力的一项新要求。领导干部在行政决策中必须具备必要的法治思维，自觉运用法律准则来进行决策。

一、法治思维的理性阐释

当前，领导干部在进行行政决策时，往往都会自觉运用政治思维、经济思维或者道德思维进行思考，甚至运用人治思维和权力思维，但是，法治思维对决策的影响有待进一步加强。缺乏法治思维参与的行政决策，很容易出现法律风险。因此，党的十八大强调领导干部必须具备法治思维。

“所谓法治思维，在本质上区别于人治思维和权力思维。”［2］P221领导干部在行政决策过程中要按照法律的逻辑来观察、思考、解决所面临的问题，根据法律的授权，按照法律程序，尊重人民权利，接受法律监督，用法律制约下的权力来为人民谋福利。

1.法治思维是一种旗帜鲜明地反对人治的思维

人治思维强调人和权力的作用，忽视法的作用，导致以言代法、以权压法，甚至以权废法。人治思维在一定的条件下，具有效率高、执行快等比较优势。西方历史上著名的大思想家柏拉图曾经幻想过人类最好最有效的治理方式是“哲学王”的统治。在柏拉图看来，哲学王是非常懂得哲学(最高智慧)的统治者，具有常人不及的理性，不仅智慧超群，而且品德高尚，因此能够治理好国家。为了实现“哲学王”统治的美好理想，柏拉图曾三次远赴西西里岛进行实践，可惜均以失败而告终。后来，柏拉图的哀叹是“哲学王或许有吧，但只存在于天国”。依靠个人的超强能力来治理好国家是偶然性极强的事情。我国历史的发展进程也证明:人治虽然可以使一个王朝在某一阶段出现繁荣昌盛的景象，但是很快就会因为缺乏制度保障而迅速衰败，人治不可能使一个国家长治久安。相反，长期以往使用人治方式最终会导致乱象丛生，最后是民不聊生。历史的经验一再告诫我们，要大力加强依法治国的长期建设，当前我国必须通过培养领导干部的法治思维，铲除痼疾，促进中国法治发展。

2.法治思维是一种理性文明思维

法治思维是决策思维类型中的较高形态。用法治进行思维，代表了人类的文明与进步。法律是理性的体现，理性能使人们更加感受到公正。作为一种理性规则，法律的重要功能之一就是规范私力救济，把各种社会冲突和纠纷的解决纳入秩序化和程序化的轨道上。在行政决策过程中使用法治思维，就是要祛除权力的魔力，消除人治的影响，将一切有碍于实现法治、有碍于实现公平正义的因素排除在行政决策之外。

3.法治思维是一种尊重不同群体权利的思维

领导干部在行政决策中遵循法治思维，就应当严格保护民众的基本权利。古人云:“人人有权，其国必兴;人人无权，其国必废;此量如日月经天，江河行地，古今不易，遐迩无殊。”［3］这意味着，在一个民众权利兴盛的地方，这个国家肯定兴盛;在一个民众权利得不到保障的地方，这个国家岌岌可危。领导干部要具备法治思维，就应当在行政决策过程中考虑如何最大程度的保护民众的权利。然而，有一些地方的领导干部在做出行政决策时，往往喜欢以公共利益、集体主义为外衣，对部分群众的权利大肆践踏，这是违背法治精神的。法治原则和法治精神不会主张牺牲个人权利来保障其他人的权利;特别是在有更多选择的情况下，更不允许将少数人的权利当作牺牲品。权利都是平等的，权利受到侵害或者损失就应当获得等价补偿或者赔偿。

4.法治思维是一种权力克制思维

卢梭在《社会契约论》中对公权力的行使者提出了起码的要求，即必须严格按照法律授权的内容来行使，不能超出法律规定的范围。我们是社会主义国家，一切国家权力来源于人民。“权为民所赋”，人民赋予官员的权力，必须是有克制的权力。领导干部在行政决策过程当中，必须有限制地使用权力，这是法治思维的基本要求。领导干部的行政决策如果冲破了法律规定的权力限度、程序条件和范围，则容易造成公共权力滥用，导致公民权利受损。比如，现在有些地方政府为了帮助农民致富，强制性地要求农民种植某种单一植物。然而，大丰收之后却因为市场价格暴跌而严重损害农民的利益。这种运用公权力强制进行的行政指导行为，就是违背法治的典型思维形式。还有一些领导干部，手中权力逐渐增大，对法律的信仰意识却逐步减弱，总以为手中的权力能够大过法律，这些都是错误地理解了权力的性质。法治本身是以约束和限制公权力为己任的，领导干部在权力的可裁量范围内必须遵守法治原则和法治精神。领导干部行政决策中具有法治思维，就一定要有权力克制思维，一定要让权力在法律框架范围内得以行使。十八大报告对此义正词严地指出:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”［1］

5.法治思维是一种守法信法思维

美国学者哈罗德·J·伯尔曼指出:“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［4］P38法治思维要求领导干部在行政决策过程当中，按照法律的要求和程序来想问题办事情。“从法律方法论的角度看，法治思维就是把法律作为修辞讲法说理，运用法律逻辑规则、法律论证规则和法律解释规则等进行思维决策，探寻用法治的方式解决现实社会中的纠纷与问题。”［5］在行政决策过程中，必须考察所做出的行政决策是否符合法律的要求，对于不符合法律要求的行政决策必须立即停止施行，这样才能够做到不违规不逾矩。目前，中国特色社会主义法律体系已经基本建成，这意味着在大的方向和大的领域，我国已经基本能够做到“有法可依”，部分领域没有法律可依，但是可以参照相关法律，或者根据法治精神和法治原则进行思考和判断。

二、在行政决策中运用法治思维的必要性

中国正处于建设社会主义法治国家的攻坚阶段，法治政府建设是法治中国建设的题中应有之义。因此，领导干部养成良好的法治思维，是时代的需要和工作的需要。

(一)从国家政策对领导干部的要求来看，在决策中运用法治思维，是落实依法行政的要求

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，该纲要确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2010年10月10日，国务院发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求“行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。”《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》对我们政府的未来形象和目标做了全面的展示，也对领导干部的行政行为提出了高要求。领导干部没有足够的法律知识，当然也就很难具有足够的法治思维，也就很难在行政决策中依法进行决策。

(二)从领导干部的工作对象来看，人民群众的法律意识和维权意识越来越强，是领导干部行政决策必须具备法治思维的推动力量

维权行为从法治建设之初的零星之势，发展到今天的红火之态，都说明越来越多的基层百姓具备了良好的法律知识。随着社会的发展和网络知识的普及，法律随时可以在网上查找到，一些基层的精英人士一有空余时间就看相关的法律和政策，甚至还对当前中国的一些现实问题有了比较深入的思考，成为当地小有名气的“农民法律专家”。这将给政府的决策和工作带来相应的外界环境变化。适应这种变化的方式就是不断加强学习，不断学习法律知识，用法律武装自己。法律越是完善，人们对领导干部行为的要求越高，政府也就很容易成为诉讼对象。在这样的形势下，不作为、乱作为、假作为都要接受人民群众雪亮眼睛的检验。

(三)在决策中运用法治思维，是领导干部的一项基本业务素质

我国对领导干部的考核标准是“德能勤绩廉”，其中“德”之第一条就是要遵守法律法规。严格说来，遵守法律法规实际上只是表层要求，一位有着潜力的领导干部应当是熟悉掌握法律知识，熟练运用法治思维。在是非面前，法律是区分是非的有效价值准则;在对错面前，法律是区分对错的基本手段;在矛盾面前，法律是化解社会矛盾的主要依据;在决策面前，法律是能否决策的有效准绳。已有数据表明，不管是纵向比较和横向比较，一个国家的法学专业人士从政越多，这个国家的法治越发达，国家越和平安定。如美国历届总统中，受过正规法学教育的占55.81%，曾经是从事律师职业的占60.46%。从世界范围来看，越来越多的受过法学专业训练和有法律知识的人走上了政治舞台，为民主法治做出了重要贡献。领导干部必须通过多种学习途径来提升自己的法律素养，加强法治思维训练。

(四)在行政决策中运用法治思维，是防范法律风险的需要

领导干部行政决策存有风险。领导干部在行政决策中面临着下列风险，需要运用足够的法治思维来防范:(1)领导干部在行政决策中，面临贪污受贿等腐败带来的风险。如果领导干部的行政决策加入了人情因素或者掺和了腐败动因，必然构成贪污腐化行为。(2)要注意防范履职过程中决策不当的渎职风险。古人说，不在其位，不谋其政。相反，在其位，就必须谋其政，但是不能乱谋政，否则就构成渎职。(3)要注意防范行政决策中怠政行为带来的责任风险。该做而不做，是渎职，亦是殆政。有些领导干部，在其位不谋其政，通俗地说就是“占着茅坑不拉屎”，这也是需要承担法律责任的行为。(4)要注意防范行政决策中的越权行为带来的法律风险。任何一个机构都有法定的职权，这是不能超越的。

三、培养领导干部在行政决策中运用法治思维的路径

法治是人类为实现自己理想所设计的基本规范，也是用规则进行统治和治理的事业。任何一个国家的法治事业的发展，都必须要求这个国家的公权力行使者是遵法守法之民，是法治的先行者。从这个角度来看，建设法治中国，必然要求领导干部能够培养自己的法治思维，从而在行政决策中能够游刃有余地应用法治思维。领导干部要培养良好的法治思维，就必须着力从以下几个方面来实现思维方式的根本性转变。

(一)培养领导干部的法治思维，前提是培养时刻自觉尊崇法律的思维

任何社会都必须树立有效的法律权威，没有法律权威就没有秩序。法治思维是守法崇法思维。2009年，因为拆迁存在争议，湖南长沙岳麓区凤凰山庄的27位业主将长沙市人民政府告上法院。2010年，长沙市中级人民法院作出判决，长沙市人民政府败诉。但长沙市人民政府毫不遮掩自己的败诉，竟然让自己的媒体竞相报道自己的“丢脸”表现。《潇湘晨报》、《三湘都市报》等湖南本地媒体纷纷在头版头条报道此案。如果长沙市领导没有法治思维，是无法接受这种在很多地方被官员视为“奇耻大辱”的败诉，更不能忍受这种大张旗鼓为自己脸上“抹黑”的宣传报道。长沙市政府竟然甘于当被告，坦然接受败诉，充分说明长沙市政府、长沙市领导敬畏法律，敬畏民权，是维护法律权威、具备法治思维的典型。

明代名相张居正说:“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律制定出来了，可以不被人们学习，但是应当被人们遵守。部分人没有学习过的法律，多次学习就可以掌握。但如果被颁布施行的法律，没有人遵守，就会成为一纸空文。领导干部在做出行政决策之前能够请法学人士进行法律风险评估，要求领导干部根据法学人士的意见进行合理决策，要求领导干部自觉遵守法院已经生效的判决等，能够做到这些，也是具备法治思维的重要表现。

(二)培养领导干部的法治思维，核心在于培养时刻思考依法办事的思维

培养领导干部的法治思维，就必须培养领导干部思考决策时有时刻反省是否依法办事的思维。中国特色社会主义法律体系初步建成以后，对领导干部的要求越来越高。我国中央层面和地方政府层面都出台了一系列相关规定，规范领导干部的行政决策行为。如2008年6月18日，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，确定市县政府重大行政决策必须经过合法性审查。2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出，如果不依法决策，将会承担相应的法律责任。此后，诸多省市也加强了领导干部行政决策中的法律责任，如湖南、广东、江西、福建等省。这给我们领导干部的决策必须具有法治思维带来了压力和动力。领导干部行政决策不思考法律要件，有可能承担法律责任。看行政决策是否符合法律的要求，有四个要件:第一，目的合法。领导干部所做出的决策或者行为，所采用的实现手段必须在法律允许的范围内。第二，内容合法。光有良好的目的不是决策合法的依据，还需要决策合乎法律的内容。在现实生活中，许多被认为违法的决策的出发点都是好的，但是内容却是违法的。第三，手段合法。领导干部所做出的决策或者行为，所采用的实现手段必须在法律允许的范围内。第四，权限合法。领导干部所做出的决策或者行为，必须是在法律授权的范围内。

(三)培养领导干部的法治思维，重点在于培养用法治方式解决矛盾的思维

培养领导干部的法治思维，就要培养领导干部运用法治方式来解决矛盾的思维，只有如此，才能真正做到依法行政。特别是在行政决策中，必须培养领导干部坚持法律是做出决策、化解纠纷的基本方法，这是领导干部行政决策防范法律风险的需要。

做出合法的行政决策是对每一个领导干部行使职权的基本要求。不管是做出招商引资的行政决策，还是化解社会矛盾的决策，法治方式都是必须坚守的基本底线。特别是在化解社会矛盾过程当中，如果负责解决矛盾的主要领导干部决策不当，或者没有依法化解矛盾，既有可能导致矛盾的加剧，也有可能为以后化解矛盾留下阴影。也就是说，在社会纠纷解决过程中，法律方法应该是化解纠纷的第一方法。然而，我们在很多场合都发现，一旦出现了稍微不和谐的事件，警察最先就被领导们派上了场。云南的孟连事件，就是政府反复使用警力刺激胶农的结果。在孟连事件中，孟连县委县政府面对纠纷和矛盾，一开始就漠视胶农的利益诉求，采取压制的方式，错误定性，政治思维色彩明显，法治思维应用不足，并过分强调使用警力的威慑，从而积累了大量的矛盾。正如人民日报所评论的那样:“群众固然不能‘有诉求就过激，一过激就违法’，再合理的诉求也要在法律框架下解决，基层政府也不能把本属正常的诉求表达，用‘堵’和‘压’使之演变成过激对抗。”［6］当然，需要指出的是，用法律化解纠纷还需要一定的工作策略。通过正确的策略来化解纠纷，是领导干部必须注意的问题。这意味着，为了正确贯彻以法律为依据，就必须在适用法律过程中动用智慧，而不是一味的蛮干。该说情的说情，该说理的说理，而最后的处理方式依然是法律依据，这样就容易解决纠纷。

(四)培养领导干部的法治思维，基点在于培养领导干部尊重权利的思维

化解社会矛盾，最重要的是要保障公民权利。从法理上来说，就是坚持维护公民的基本权利不动摇。领导干部的权力来源于人民，最终也要用来维护人民的根本利益。因此维护公民的基本权利是领导干部行政决策必须运用法治思维的首要目标。领导干部在尊重公民权利的过程中，应当注意以下三个问题:

第一，切忌将公民的基本权利政治化。领导干部要善于区分法律上不同的权利和义务，为行政决策做好前期准备。有些权利义务是根本性的，有些权利义务属于协商性的，不同的权利义务有不同的关注策略。将公民的基本权利政治化，无视公民的基本权利，是严重缺乏法治思维的表现。比如，2011年底发生在广东的“乌坎事件”中，乌坎村民提出了要求村委会公开财务账务、公开过去十多年来土地买卖情况等，应该说都是合法的。因为从《宪法》、《村民自治法》等法律来看，这都属于公民权利的范畴，政府应当责令村委会公开。但是对于乌坎村民的要求，镇政府、市(县)政府都将其视为有特定政治诉求的行为，多次拒绝乌坎村民的要求，从而一次次的留下了村民对政府行为不理解的心结。尊重公民权利就是尊重中国的法律，就是尊重我党的基本宗旨和原则，三者是统一在一起的。

第二，切忌在权利不确定的情况下急于做出结论。人民群众的权利是第一位的，不管是以什么理由侵犯人民群众的权益，都必须承担法律责任。任何时候、任何人不得以任何理由侵权，当江苏柘汪镇镇长理直气壮时说“像我这样的共产党员，为的是大家的利益，有时需要有勇气去违反点规定”时，实际上却是在干着侵权之事。新时期的领导干部不应当是事无巨细包干的“婆婆”，而应当是职权明确的“管家”，特别是要明确自己的职权在哪里，限度在哪里，边界在哪里，这是法治的真正要求所在。

第三，切忌在遗漏了某项相关权利的情况下，过早进行法律推理。比如郑州市规划局主管信访工作的副局长逯军说的“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话”，就是错误的推理逻辑。众所周知，新闻媒体是党和政府的喉舌，而党和政府的宗旨是为人民服务，党和人民的利益从根本上讲是一致的，可为什么在逯军副局长眼里，党和百姓却成了对立的双方?公然对立党和人民群众，不仅这种想法非常危险，违背我党的基本原则，也违背了中华人民共和国宪法。他的行为属于遗漏权利，也是法治思维严重缺乏的表现。所以，领导干部在行政决策或者实施其他行为之时，应当真正的理解法治的精髓和基本原则，特别是要理解公民权利的本质要求，才不会犯低级的错误。

(五)培养领导干部的法治思维，关键在于培养领导干部必备的法治精神

现代法治并非仅仅是规则的集合体。从根本上说，掌握了法治的基本精神和基本原则比熟悉掌握几部法律条文更为重要，这也是笔者在上文所说领导干部可以不知道法律条文的基本原因所在。法律条文是可以及时查看得知的，但是法治精神必须要有长期的熏陶和培养才能所得。

第一，领导干部应当掌握必要的法律价值，并在行政决策当中进行合理运用。现代法治强调诸多基本法律价值。是否具有这些基本法律价值，以及是否能用这些基本法律价值思考决策，是领导干部能否培养法治思维的核心。这些基本法律价值是平等、人权、自由和公正。(1)平等问题是人类进入国家以后所面临的第一个大问题。从本质上说，人的一切都是平等的。正如恩格斯所说:“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围内，他们都是平等的。”“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”［7］P143因此，领导干部行政决策必须要思考是否平等对待了决策范围影响之内的人民。(2)人权理念。人权是人之为人的基本权利。《世界人权宣言》中说，“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”领导干部行政决策没有人权观念，很容易出现侵害人权的现象。特别要注意的是，一些领导干部习惯于过去的粗暴工作做法，甚至还延续到现在，当别人批评他们时，他们会理直气壮地说“我们以前也是这么搞的，只不过这几个人比较倒霉罢了(因为违法出事被抓)”。然而，我们不得不说，以前是这么搞的不是理由，更不是理直气壮地的依据。随着人权观念的进步，不尊重人权的行政行为肯定会受到法律的处罚。(3)自由理念。就自由来看，有多个方面的要求，人身自由、言论表达自由等等。领导干部的行政决策，必须有利于维护人民群众的自由。然而，一些地方政府习惯了老套路，在一些事件发生之前喜欢做一些隐瞒和封锁消息的行政决策。后来实在是封锁不住了，才出来说明情况，给人的印象很猥琐。实际上，从依法行政的角度来说，只要不危害国家安全、国家机密和公民隐私的事情，就应当公布，知情权是公民的基本权利之一。(4)公正理念。党的十八大报告指出:“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。”［1］这意味着，领导干部在行政决策中，必须以促进全体人的福利为基本目的，这才是最大的公正。领导干部必须“在法律与事实之间进行的思考，不仅要考虑一般的规则，还必须进行正义等衡量。与这种思维相适应的法律方法包括价值衡量、利益衡量、外部证成、社会学解释、实质推理等方法，这些都是法治思维过程中的矫正因素”［5］。总之，拥有了这四种法治精神，实质上是具有运用法治思维的分析方法，让领导干部的行政决策更容易把握事情的法律精髓。

第二，领导干部应当掌握必要的法律原则，并在行政决策当中进行恰当使用。从现代法治的基本要求来看，领导干部应当掌握的法律原则有:(1)领导干部要熟练掌握程序正当原则。领导干部行政决策的第一要素，就是必须按照程序正当原则进行。“古老的正当程序原则，有两个基本要求:①任何人不能做自己案件的法官;②任何人都有被公正听取意见的权利。”［8］P1现代社会，程序正当对领导干部的行政决策的基本要求是:一是坚持信息公开，二是坚持参与原则，三是坚持回避原则。(2)领导干部要深刻理解权责统一原则。领导干部所承受的权(力)利、利益、义务和职责必须相一致，不应当有脱节、错位、不平衡现象存在。权责统一原则对领导干部的基本要求有三:一是要求领导干部要坚持责字当头，意思是为政必须坚持原则，勇于负责、敢于担当。在其位就要谋其政，遇事绕道而行，只知搞平衡圆滑，不但不足效法，而且是莫大耻辱。二是要求领导干部要坚持权为民用，对于领导干部而言，最起码要做到利用自己手中的权利依法为人民谋取利益。三是要求领导干部要坚持利为民谋，领导干部在行政决策过程中，必须坚持维护人民的点滴利益。(3)领导干部要娴熟运用效果统一原则。领导干部的依据法治思维进行行政决策，必须注重法律效果、社会效果与政治效果的统一。必须指出的是，领导干部的行政决策如果遵循了法治精神和法治原则，从根本上看，就是做到了三大效果的统一。因为法律是领导干部法治思维的依据，法律是要通过立法程序来制定，制定法律的过程又是一种利益博弈的过程，必然会充分考虑到民众的诉求和执政党的政策。所以，任何一部法律，当它制定出来后，它就已经体现了“法律效果、政治效果和社会效果相统一”，严格地遵循法律，本身就是体现了“法律效果、政治效果和社会效果相统一”。(4)领导干部要严格追求实体正义原则。实体正义是指领导干部通过法定程序做出行为和决策，最终实现社会的公平正义。如果没有实质公正，所谓起点公正的形式公正也将不复存在。领导干部必须在行政决策时，运用法治思维，维护社会的实体正义，防止出现最大的社会不公正。在行政决策当中，特别要防止利用程序正义来代替实体正义。领导干部运用法治思维作行政决策的过程中必须坚持程序正义和实体正义的统一。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012－11－14.

［2］本书编写组.十八大报告辅导读本［M］.北京:人民出版社，2012.

［3］〔清〕何启·胡礼垣.《正权》篇辩.转引自张礼恒.何启·胡礼垣评传［M］.南京:南京大学出版社，2005.

［4］〔美〕哈罗德·J·伯尔曼.法律与宗教［M］.梁治平译.北京:中国政法大学出版社，2003.

［5］陈金钊.对“法治思维和法治方式”的诠释［J］.国家检察官学院学报，2013(2).

［6］张铁.“乌坎转机”提示我们什么［N］.人民日报，2011－12－22.

［7］〔德〕马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1972.

［8］〔英〕丹宁勋爵.法律的正当程序［M］.刘庸安译.北京:法律出版社，1999.