论农民工培训三类承担主体的责任分工

2014-02-05章华丽

职教通讯 2014年22期

章华丽

近年来，随着“阳光工程”、“雨露计划”和“星火计划”等行动计划的实施，农民工培训工作开始在全国各地内广泛开展，并取得了较为显著的阶段性成果。与此同时，越来越多的职业学校、企业和社会组织开始参与到农民工培训中来，农民工培训虽然仍以政府为主导，但却开始呈现承担主体多元化的趋势。然而，由于这些承担主体的责任分工并不明确，使得各地农民工培训工作普遍呈现出职责不清、效益不高、执行滞后和重规模不重质量等现象，各个承担主体的作用没有得到充分发挥。农民工培训的承担主体指的是承担农民工培训工作的主要部门、机构或组织。这些承担主体按职责可分为以下三类：供给主体、实施主体和协作主体。其中，政府是农民工培训的供给主体，职业学校和企业是农民工培训实施主体，非政府组织(NGO)是农民工培训协作主体，明确这三类承担主体的责任分工，可以充分发挥他们的协同作用，提高农民工培训效益，促进农民工培训体系的完善。

一、农民工培训的供给主体：政府

供给指为需要的人提供物资、钱财和资料等，鉴于政府供给培训的必要性和可能性，政府理所应当成为农民工培训的供给主体。

(一)政府供给的必要性和可能性

1.必要性。体现在农民工培训是我国走新型工业化道路的基本前提，农民工培训能够有效促进农村剩余劳动力转移、提高劳动力素质，为促进产业结构升级提高大量的人力资本。做好农民工培训工作需要投入大量的人力、物力和财力，如果没有政府的大力支持，农民工培训工作无法在全国范围内广泛开展，单靠农民工个人和社会的力量支撑，农民工培训工作也无法做到系统和完善。

2.可能性。是指政府有参与农民工培训工作的意愿和能力。[1](1)政府为了促进国家经济快速发展和维护社会稳和谐定，有参与农民工培训工作的强烈意愿，这点可以从近年来政府制定的一系列加强农民工培训工作的政策文件中看出；(2)《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，2012年全国公共财政收入已达11.7万亿元，比上年增长12.8%。[2]可见，政府完全有能力通过政策制定、财政收入的二次分配倾斜和宏观调控，为在全国范围内开展的农民工培训工作提供政策支持和经费保障。

(二)政府的供给职责

目前，政府对于其在农民工培训中的定位仍有偏差，农民工培训大多呈现出政府大包大揽、封闭运行的特点，这不仅降低了培训的质量效率，也造成了大批腐败现象的产生。可见，政府一旦偏离其供给职责，就会对农民培训工作的有效开展造成较大阻碍。政府作为农民工培训的供给主体，主要应该承担如下职责。

1.提供政策支持。从国际范围来看，历史上许多发达国家在其城镇化过程中，都通过立法来促进农村转移劳动力素质和劳动能力的提高。为加速农业人口转移，美国于1962年和1964年相继颁布了《人力发展与训练法》和《就业机会法》，分别为农村失业人员、农村青年和妇女提供训练和受教育的计划，并取得了显著成效。[3]韩国从1967年开始相继制定《职业培训法》、《技术资格法》、《技能奖励法》、《劳动者职业培训促进法》和《职业培训义务制》等一系列法律法规，从各方面加强农村转移劳动力培训。[4]国际经验表明，对农民工进行必要的培训是一个国家实现工业化城镇化重要途径之一，而相关法律法规的制定和实施则是做好农民工培训工作的必要保障。我国要完成工业化进程，促进农民工素质的提高，单靠目前的一些政策和行动计划还远远不够，农民工培训还未能上升到法律高度。国家政府机关应进一步加强政策立法，形成一系列农民工培训相关政策法规体系。此外，还要形成配套的社会保障和就业服务体系，在住房、劳动就业、获取报酬、子女教育和社会保障等方面，政府都应在制度安排上做出相应的改革和调整，从各个方面提高农民工参加培训的积极性。

2.提供资金支持。《2012年全国农民工监测调查报告》显示，2012年，全国农民工总量已经达到2.6亿人。[5]在这些农民工中，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占69.2%。[5]要使这些农民工通过培训顺利融入城市成为产业工人，需要大量稳定的培训资金投入。但是，单靠企业和农民工个人投入难以满足培训的资金需求，政府应该在农民工培训资金的分担中承担主要责任。虽然政府在政策文件中明确指出要将农民工培训资金列入财政预算，但从目前的农民工培训比例来看，我国中央和地方政府对农民工培训的投入比例还亟待提高。据651个样本调查结果显示，参加过各类组织举办的培训的农民工占28%，参加政府组织培训的比率仅为5.2%，而免费参加的仅有3.4%。[6]此外，由于参与农民工培训工作的部门过多，而且对资金分配过程监控不力，直接导致了培训资金分散安排、分散下达、利用效益不高及浪费的现象。

政府资金投入应该成为农民工培训经费的主要来源，要从以下几个方面来体现：(1)把农民工培训纳入社会保障体系，加大对农民工培训的资金投入；(2)安排专人编制农民工培训的财政预算，安排好农民工培训的资金投入；(3)中央和地方都应设立专门的农民工培训资金管理部门，进行资金配套，并严格跟踪监控培训资金的分配和使用，保障培训经费真正落到实处。

3.构建农民工培训体系。做好农民工培训工作，除了需要政府提供政策和资金支持，最根本的还是要构建农民工培训体系。构建农民工培训体系，不仅有利于提高民工培训工作的效率和效果，还有利于实现农民工培训的可持续发展。农民工培训工作是一项非常复杂的系统工程，需要整合各种培训资源，建立起一整套宣传、招生、培训和就业体系。这只有通过政府的主导作用，才能够在全社会形成联动机制，使得农民工培训的长效发展成为可能。

构建农民工培训体系，就要：(1)通过城乡统筹规划组织生源，形成农民工培训网络，同时，制定一系列的引导性和技能性培训计划，各省相关部门因地制宜出台对应的实施方案；(2)选择合适的培训实施机构，对培训过程进行检查、督导和监控，提高培训质量；(3)建立和规范职业资格证书体系，加强对培训效果的考核评估，组织和开展农民工技能的鉴定和职业资格认证工作。

二、农民工培训实施主体：职业学校和企业

实施即执行，在农民工培训中，政府承担的是供给职责，将政府的供给计划付诸实施的则应是职业学校和企业，即职业学校和企业应成为农民工培训实施主体。

(一)职业学校和企业实施的必要性和可能性

1.必要性。对农民工实施职业教育和培训是职业学校义不容辞的责任。早在2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中就指出，职业教育应为农村劳动力转移服务，促进农村劳动力的合理有序转移，提高进城农民工的职业技能，帮助他们在城镇稳定就业。[7]职业教育是终身教育体系的重要组成部分，应成为面向全民的教育，成为惠及广大农民的教育，因此实施农民工培训是职业学校的职责所在。对农民工实施职业教育和培训是企业获得长远发展的基本保障。现代企业观表明，如果企业不能够给员工很好的培训，那么，员工的工作积极性就会下降，甚至选择跳槽。2012年的《农民工“短工化”就业趋势研究报告》和2013年的《中国人力资源发展报告》均指出，当前，我国农民工就业呈现“短工化”趋势，农民工平均每份工作的持续时间仅为2年。[8]对于劳动密集型企业来说，只有通过培训提高农民工的职业技能水平，强化其职业生涯意识，留住人才，才能实现产业升级和转型，获得长远发展。

2.可能性。与其他培训机构相比，职业学校实施农民工培训有其得天独厚的资源优势。(1)各类职业学校能够充分发挥自己的专业优势和特点，满足农民工的各项技能培训需要；(2)职业学校的庞大教师队伍能够为农民工培训提供强大的师资力量保证；(3)职业学校有大量的实验室、实训场所和先进的仪器设备；(4)职业学校可以通过其就业服务中心与多家企业签订学生实习就业协议。[9]另外，职业学校可以通过开展农民工培训，探索出一条产学结合和校企合作的新型办学化模式，从而提高自己的社会地位和影响力。企业基于自身的利益，也有意愿参与农民工培训。农民工培训的直接目的之一就是通过提高农民工的职业技能和业务素质，为企业培养一大批能迅速适应和满足生产及经营需要的员工，促使企业劳动生产率和经济效益的提高。此外，也只有企业最了解劳动力市场需要什么样的人才，劳动者应具备哪些职业能力，以及如何在工作岗位中运用这些能力。因此，从提高培训质量和效果角度来说，只有企业积极投身于农民工培训中，才能培养出符合企业实际需要的产业工人。

(二)职业学校和企业的实施职责

经过以上的分析可知，职业学校和企业在农民工培训中既有合作又有分工，要对双方的职责进行具体详细划分，明确双方角色定位，使其切实承担起实施职责。

1.以企业为主，共同开发培训课程。如何开发适合市场需求的农民工培训课程，是深入持续发展农民工培训所必须解决的重要问题。目前的农民工培训课程存在着门类陈旧、内容狭窄、实用性和针对性不强等问题，导致农民工培训课程不能与市场需求有效对接，难以激发农民工的学习兴趣，从而使得培训参与率较低、培训质量较差。有调查显示，农民工对于培训的满意率仅为35.7%，对政府培训的满意率仅为23.1%。[6]为确保课程内容符合市场需求，农民工培训的相关课程开发应由企业为主，职业学校为辅。(1)邀请课程专家来进行指导，以企业专家为主，职业学校教师为辅，共同合作进行相关课程开发；(2)采用MES课程模块化组合方式，通过市场调研和职业分析确定各个模块，把每个模块按实际操作步骤划分为各项技能和知识，进而开发出各学习单元；(3)根据市场需要和农民工的实际情况，灵活设置课时、培训时间、课程重点和学习进程，充分调动农民工学习的积极性、主动性和创造性，提高培训的参与率。

2.以职业学校为主，共同提供培训师资。调查显示，当被问及“你认为什么是授课教师最重要的素质”时，有36.9%的农民工认为，“要能够将所学的理论知识和实践结合起来”，23.9%认为，“要有较强的实践操作能力”，20.9%认为，“应具有较好的教学技巧”，13.8%认为，“要有专深的专业理论知识”，另有4.5%的人认为，“要信息广泛、社会关系多”。[10]可见，农民工对授课教师的理论知识、实践操作能力、教学技巧和信息资源等方面均提出了要求。

目前，既有深厚理论知识，又有丰富实践经验和较强教学技巧的“双师型”教师极为缺乏。职业学校的专业教师有深厚的理论知识和较强的教学技巧，但相应的实际操作技能却较为缺乏，而企业技术骨干有着丰富的实践经验，但却很难把自己的经验知识升华成理论，并系统地加以传授。那么，如何在“双师型”教师极为缺乏的情况下，通过职业学校和企业的通力合作，实现二者的优势互补呢？(1)职业学校应挑选至少具备2年企业相关岗位工作经验的专业教师担负主要的授课任务，企业应挑选相关岗位的技术骨干来担任兼职培训教师，配合专业教师完成授课，这些教师均需经过严格的考核选拔和资格认定，持证上岗；(2)对专业教师的教学经验和企业技术骨干的工作经验进行总结提炼，针对专业特点和农民工培训需求，共同选择教学资料、设计教学方案和活动计划、开发考核评价工具；(3)对所有的专兼职教师进行有针对性地培训，提高其授课技能，有目的地培养一批高素质的农民工培训师资队伍。

3.校企合作，灵活选择培训方式。只有经过亲身体验和实践，农民工才能将所习得的知识内化。调查发现，教师现场指导、边做边学的培训方式最受农民工的欢迎。35.5%的人喜欢师傅带徒弟式的边干边学，31.4%的人喜欢教师现场指导，而喜欢班级授课、集中学习的仅占21.9%。[10]因此，现场观摩和实践指导是有效实施农民工培训必不可少的环节。职业学校应与企业合作，针对不同的农民工，依据培训的现实条件，灵活选择培训方式。(1)职业学校应建立起农民工职业技能培训中心，为农民工工作提供必要的培训场地和设备保障；(2)企业也应提供专门的设备和实习场所，组织农民工进行现场观摩和实践操作，并安排技术人员进行讲解和示范；(3)根据农民工的具体情况和培训的现实条件，采取全日制、半日制或灵活学时等培训方式进行培训。

三、农民工培训协作主体：非政府组织(NGO)

NGO(Non-government Organization)即非政府组织，它是一种独立于政府和企业之外，被称为“第三部门”，是由公民自发形成、自愿参与的社会组织。美国萨拉蒙教授将NGO概括5个特性，为组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。[11]近年来，越来越多的非政府组织，如工会、青年联合会和富平学校等开始参与到农民工培训中来，取得了显著的培训成果，也对农民工培训工作的有效开展起了巨大的推动作用。

(一)NGO参与农民工培训的原因分析

NGO作为“第三部门”，它的出现有效弥补了政府和市场在社会公共物品有效供给方面的不足，能够在协助政府帮助弱势群体、救灾、发展社会公益和促进社会公平等方面发挥其独特作用。随着改革开放后大批农民工进城务工，显示出对城市的种种不适应，一些NGO便开始以农民工为服务对象，致力于解决农民工的各种问题。著名的“富平模式”就是以富平学校为依托，开辟出的一条“民办公助”的培训—就业—权益保障一体化的农民工培训就业新模式。[12]

(二)NGO的协作职责

NGO正逐渐成为农民工培训的协作主体，明确他们的职责和定位，能够更有效地发挥其应有的作用。

1.协助政府供给培训。NGO可以凭借自身的资源优势，通过以下方式与政府合作完善培训供给：(1)协助筹集培训资金。由于农民工培训具有鲜明的社会公益性质，NGO能够通过呼吁全社会参与农民工培训资金的筹集，有效补充政府资金投入的不足；(2)协助提供宣传、咨询和就业服务。部分NGO如行业协会和工会，可以协助政府进行招生宣传工作，并为农民工提供信息咨询和就业服务；(3)协助提供心理辅导、法律援助和子女教育服务。NGO在农民工的劳动和社会保障方面也发挥着重要作用，它们能够为农民工提供心理辅导和法律援助，并且心系农民工的随迁子女教育问题，开展一系列活动帮助他们更好的融入城市。

2.协助职业学校和企业实施培训。(1)NGO可以通过提供志愿参与农民工培训的具有教育培训资历的专兼职培训教师及培训设备、场地，协助职业学校和企业实施培训；(2)NGO还可以提供一些辅助性的培训服务，为农民工提供一些法律知识和基本技能的培训；(3)NGO通过各个组织间的共同努力以及其无私奉献的榜样力量，不仅能够有效促进学校、企业参与农民工培训，还能鼓励全社会关注并加入到农民工培训工作中，改善培训效果。

总之，我国农民工培训工作仍处于初级阶段，完成的农民工培训体系尚未建立，通过建立起政府供给—职业学校、企业实施—NGO协作的培训承担模式，可以充分发挥三类承担主体的协同作用，形成全社会参与的联动机制。

参考文献：

[1]张翠莲.农民工培训中三大主体的参与意愿与承担能力探讨[J].农村经济与科技,2008(7):82.

[2]国家统计局.中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报[J].中国统计,2013(3):6-13.

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[4]刘国永.国际农村劳动力转移培训经验及我国实践与政策思考[A].中国教育学会教育经济学分会.2005年中国教育经济学年会会议论文集[C].中国教育学会教育经济学分会,2005:16.

[5]国家统计局.2012年全国农民工监测调查报告[N].中国信息报,2013-05-28(001).

[6]赵树凯.农民工培训的绩效挑战[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2011(2):3.

[7]国务院.关于大力推进职业教育改革与发展的决定[J].教育与职业,2002(10):12.

[8]庄西真.是非“短工化”[J].职教论坛,2012(7):1.

[9]蓝其高.职业学校开展农民工培训的思考与实践[J].广西农业机械化,2007(5):33.

[10]苑国栋.需求导向视角下农民工职业培训问题研究[D].上海：华东师范大学,2011.