建立生态治理补偿金制度的思考

临安市国土资源局 张 果

建立生态治理补偿金制度的思考

临安市国土资源局 张 果

浙江省是全国最早实行生态治理备用金制度的地区，2001年浙江省人民政府通过《关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》（浙政发〔2001〕81号）文件（以下简称81号文）的形式对矿山生态治理政策进行了规定，2004年省人大通过修改《浙江省矿产资源管理条例》第24、36条，在法规层面上对矿山生态治理备用金的征收和使用进行了规定。国土资源部2009年出台了44号部长令《矿山地质环境保护规定》，从部门规章的角度对矿山生态治理备用金的有关事项进行了规定。浙江省从实施该项政策以来已征收了生态治理备用金12亿元，使企业在破坏环境的同时也付出了一定的代价。但是随着生态治理备用金数额的迅速增长，生态治理备用金的动用率却严重偏低，生态治理备用金虽然对矿主和矿业投资人造成了一定的资金压力，但对生态本身的治理效果却偏低。基于以上问题，笔者试着以物权为基础做一定的研究，并提出个人的看法供方家斧正。

一、生态治理备用金的定义及价值分析

按照81号文的规定，生态治理备用金是指采矿权人在开采矿产资源过程中及其在闭坑、停办、关闭矿山后为保护矿山自然生态环境，防治地质灾害和水土流失、恢复植被等工作应缴纳的备用治理费。

设立备用金的目的在于约束采矿权人，使其在采矿过程中履行治理矿山环境的义务。但是由于生态治理备用金针对的是矿山的后期治理，所以矿山开发过程中的生态环境破坏并没有引起足够的重视，在矿山开发过程中遭受的生态影响并不会得到很好的补偿，受影响的居民只能吃哑巴亏。

按照《浙江省矿产资源管理条例》和81号文的规定，生态治理备用金从定义上看是一种押金，所有权权属属于采矿权人。这种制度制定的初衷是为防止采矿权人不履行生态治理义务采取的强制性措施，它的数额大小决定了采矿权人对生态治理工作的态度。在实际工作中，国土部门也在积极研究如何提高生态治理备用金的征收标准，实际上近年来各地生态治理备用金征收标准一直在紧盯治理费用标准上涨。

虽然生态治理备用金的征收额在不断上涨，但在生态治理备用金的处置上却陷入了两难，一方面由于物权权属的问题，政府部门并未真正动用生态治理备用金去治理废弃矿山，另一方面由于废弃矿山形成的生态问题始终存在，生态治理备用金又不能退回，资金的堰塞越积越大。另外一个比较隐蔽又容易被忽略的问题是资金的积压问题，随着近年来生态治理备用金的征收标准逐步提高，部分矿山企业还没有开始生产动工就要支付动辄三、五百万的生态治理备用金，这笔钱闲置在政府部门指定的银行账户里，一呆就是10年或者更长，这笔钱一直躺在银行里睡大觉，政府、公众都得不到利益，企业大笔资金被占压，得利的只有银行，得到大笔长期的低息存款，这并不有利于市场经济的发展，这笔资金不应该这样长期的闲置，因为这笔资金对生态本身没有什么帮助，同时资金自身也成为一个问题。

二、生态治理补偿金的定义及其价值分析

党的十八大三中全会会议提出，要“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。

针对生态治理备用金制度存在的问题，笔者提出生态治理补偿金的概念，并试图做相关的论证。

生态治理补偿金是采矿权人为其对生态环境破坏作出对等的补偿费用，是采矿权人为破坏环境付出的代价，生态治理补偿金权属属于原生态环境享有者，即生态环境遭到破坏后的受害者包括村民、其他公众和政府。

这个定义的核心是物权的转移，由采矿权人转变为生态环境遭到破坏后的受害者。可以改变采矿权人破坏了环境但却只是缴纳环境破坏押金，而且押金的所有权还归他所有的情况。从更加广阔的角度考虑生态治理问题，让生态治理问题变成一个动态的，与采矿权人破坏环境程度相适应的补偿机制问题，避免遵守环保要求和不遵守环保要求的采矿权人承担相同生态治理备用金的问题，既使采矿权人付出相应的代价又避免高额的资金闲置。

生态治理补偿金要充分体现采矿权人对生态环境的实际破坏程度，破坏得重就要缴纳更多的补偿金，对周边村民或者公众要动态地支付生态环境影响费用，影响越大，补偿费用越高。要体现采矿权人对生态环境治理的成效而采取不同的征收政策，生态环境治理效果好，需要缴纳的备用治理部分金额可以减少，治理得不好就要加重征收。

生态治理补偿金要涵盖预期治理费用和公众补偿金，公众补偿金在公众遭受环境恶化的期间就要进行动态收取和发放，预期治理费用则根据矿山的生态恢复评估进行征收，征收款所有权不属于采矿权人，在采矿权人矿山到期后自然收归国有，由政府根据矿山实际情况采取治理措施。

三、制定完整的政策体系实现以生态治理补偿金对矿山生态环境的管理

生态治理补偿金是一种动态的资金，需要动态的管理，这需要改变目前静态的生态治理恢复方案的方法。目前的矿山在设计之初编制一本生态治理恢复方案，作为矿山生态治理的指导性文件，但现实是矿山大多不会按照治理恢复方案施工，政府部门生态方案的管理由于缺乏强有力的手段，也只能做到在生态治理备用金征收上不失职，所以生态治理恢复方案是一本作用有限的方案。

实现生态治理补偿金与生态环境之间的联动需要设计一套政策，笔者设想从生态环境评价制度，矿山不同阶段评价和动态征收制度及后期资金全程动态处置制度等政策实现管理。

1.在矿山的管理中采取矿山生态环境评价制度，矿山开发之初对矿山进行初期评估，对矿山开发基建期可能引发的生态影响进行评价，计算出对周边公众的补偿额和对自然生态的破坏价值。矿山需要足额支付两笔款项，即公众补偿金和国家治理备用金；对周边公众的补偿额在周期内及时发放到位，对自然生态环境破坏价值补偿额作为国家治理备用金，权属不属于采矿权人。

2.在矿山达产后的稳产期，采取两年一次的评价，根据采矿权人对自然环境和周边公众的实际破坏影响程度进行计算，对于周边公众的补偿额再次征收，并及时发放给周边公众。对于自然生态环境破坏，如果没有加大破坏或者虽然加大破坏但是对前期破坏进行了有力的恢复，可以不加大国家治理备用金的征收额度，如果进一步加大破坏则进一步加大国家治理备用金征收额度。

3.在矿产资源枯竭期，为防止采矿权人掠夺和破坏性开采资源，其生态环境破坏要进行年度评价，必要时实行季度评价，对此时采取掠夺性和破坏性开采，要加大处罚力度，同时要加重生态治理补偿金的征收，征收额与其最大破坏可能值相当。始终保证采矿权人从采矿行为获利中支付足额生态治理责任费用。

4.在矿山闭坑前，要进行矿山终了生态环境评价，如果矿山生态环境已经达到良好或者恢复到开采前水平，可以考虑给予矿主适当的生态治理补偿金奖励。矿山闭坑后，采矿权人的权力义务随之结束，采矿权人不需要再履行生态治理责任，国家也不欠采矿权人生态治理备用金。

四、需要完备的法律和政策规定确保生态治理补偿金制度的落实

从设想上看，这种制度能很好的杜绝采矿权人从自然资源的获取中逃脱其应负担的生态治理责任。但在实际的操作中，如果没有良好的政策体系制约，通过钻政策空子的方法仍然可能逃脱应有的责任。笔者建议从几种方向对此政策作出规定。

1.建立自然资源生态价值评价体系。要向采矿权人征收生态治理补偿金，需要准确知道采矿权人应该为生态治理责任付出多大的资金代价，所以需要制定比较完善的价值评价体系，对评价单位进行资质管理，评价人员进行资格管理，评价程序和评价方法采用统一的标准化管理。

2.严格的政策实施制度。由于这项工作是动态的工作，矿政管理需要有专门的人员负责及时的开展此项工作，在矿政管理的规定中，应该对管理机关和管理人员的职能进行规定，对于不配合的企业采取必要的管理手段，比如年检不合格等方式方法，以使政策得以顺利实施。

3.严厉的责任追究制度。为防止管理者和被管理者不能很好地配合和完成此项工作，要从工作渎职等角度进行有关的责任追究规定，让被管理者不敢越雷池，让管理者能够有效地完成工作职责。

希望通过生态治理补偿金的政策引导，使采矿权人在开展采矿活动的过程中合理的履行其生态治理责任，让采矿权人为采矿活动造成的负外部性埋单，真正实现矿业与其他行业，矿山与周边环境的和谐发展。