主动配合 抓住机遇健全机制 综合施策——在调整城镇土地使用税政策试点促进土地节约集约利用座谈会上的讲话

浙江省国土资源厅党组书记、厅长 陈铁雄

主动配合 抓住机遇健全机制 综合施策
——在调整城镇土地使用税政策试点促进土地节约集约利用座谈会上的讲话

浙江省国土资源厅党组书记、厅长 陈铁雄

自省政府部署开展调整城镇土地使用税政策试点以来，已经有一年多的时间，全省分两批共16个市、县（市、区）开展了这项试点，在省地税局、省国土资源厅，以及试点地区的共同努力下，取得了很好的成效。前段时间，《浙江政务信息》第752期专报刊登了安吉县的做法，黄旭明副省长作出重要批示予以肯定。今天，省国土资源厅和省地税局联合召开这个座谈会，目的也是为了交流各试点地区的好做法、好经验，认真进行总结，以便今后更好地在面上推广。刚才，嘉兴市等7个单位作了交流发言，钱巨炎厅长谈了地税部门前阶段所做的工作、取得的成效以及下一步的考虑，我听了也深受启发。借此机会，我也谈一些想法和建议，供大家参考。

一、差别化城镇土地使用税政策试点是优化土地资源配置提高土地利用效率的有效措施

浙江“七山一水二分田”，资源禀赋十分匮乏，耕地特别是优质耕地非常有限，用地供需矛盾十分突出。同时我省土地资源要素配置不合理的现象大量存在，迫切需要采取积极有效的措施，解决土地资源“错配、劣配、违法配、低效配”等方面的问题，提高土地资源利用效率。差别化的城镇土地使用税政策，是优化土地资源要素配置、提高土地利用效率的一项非常有效的措施。通过这一年多来的试点探索，效果十分明显，主要体现在以下方面。

1.深化落实了“亩产论英雄”理念

差别化的城镇土地使用税征收政策，真正地把“亩产论英雄”理念落实到了具体的管理措施当中。通过落实高征高奖政策，对好企业给予明显的税收减免，推动做大做强；对中等企业给予适当减免，鼓励加速发展；对低效或淘汰类企业提高税收，倒逼转型或让出土地，这些措施把亩产效益理念真正落实到了企业看得到、摸得着、体会得到的环节之中，有效引导企业转变了用地观念，树立了正确的用地导向，在很大程度上防止了土地资源闲置浪费、“圈地”占地等行为，使土地得到了及时有效的开发和利用。

2.有效盘活了存量土地资源

通过实行差别化的城镇土地使用税政策，倒逼低效企业腾退土地，拓展了空间。据统计，16个市、县（市、区）在试点期间已累计盘活存量建设用地4.2万亩，收储土地1.35万亩。温州市区已经协议收回工业用地7宗505亩，用于其他好的项目。柯桥区2013年所供应的土地中，存量土地面积占比达到了62%。

3.积极引导了“空间换地”

在差别化税收政策的引导下，一大批企业加大了旧厂区、旧厂房改造力度，低矮的厂房变高了，绿地空地开发了，闲置未用的土地引进了新的合作伙伴，土地利用效率得到了明显提升。位于富阳市的杭州富生电器股份有限公司耗资4000多万元，把厂房建到9层，与平层厂房相比相当于增加了90亩地，以工业用地每亩价格50万元计算，相当于节约近4500万元。

4.加快推动了企业转型升级

通过实行差别化的城镇土地使用税政策，有效地加快了“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效益）企业的关停并转，促使企业更加注重提高技改投入、提升科技含量，使土地利用方式从粗放转向集约。嘉兴市本级借差别化城镇土地使用税征管政策之力，大力推进“两退两进”，促进了企业加快转型升级。安吉县自开展试点以来，改造搬迁旧厂区8个、厂房113家，淘汰关闭规模小、污染重、转型难的企业176家，规上企业平均亩产税收达到了9.92万元，较2012年增长了18%。

这些成效充分说明，差别化的城镇土地使用税政策是倒逼节约集约用地，倒逼产业转型升级、优化经济结构的一项非常有效的措施。国土资源部门要从经济社会可持续发展的高度，充分认识这项试点工作的重要意义，更加积极、主动、有效地配合地税部门，做好这项工作，使之发挥更大的作用。

二、当前我省土地管理面临的形势和亟需解决的几个突出问题

目前，我省土地资源承载能力接近极限，2012年全省国土开发强度达到10.38%，已接近规划2020年13%的控制性目标；新一轮土地利用总体规划实施才两年多，全省建设用地和城乡建设用地总规模已分别倒挂125万亩、187万亩。这条路如果继续走下去，将会带来严重的资源、环境、生态问题。李强省长曾在全省推进空间换地加快城市低效用地再开发现场会上给大家算了三本帐，强调要打好“耕地保护战、集约突围战、改革攻坚战”三场硬仗。特别是最近，国家对土地计划管理和耕地保护工作提出更加严格的要求，明确要严控增量、盘活存量，逐步调减东部地区新增用地供应；提高耕地占补平衡质量，要求占优补优、占水田补水田。在这样的严峻形势下，以往靠增量扩张、粗放发展的模式已经走不通，浙江今后的发展只能在盘活存量上做文章，必须走一条节约资源、创新发展的新路子。

做好盘活存量土地文章的核心问题，是要解决土地要素优化配置的问题，通过行政、经济、法律等多种手段，把有限的土地资源要素配置到有利于经济转型升级的好项目中去，做到“地尽其用”。如果说我们计划指标的安排使用，是运用行政手段对土地资源的初次配置，那么开展差别化城镇土地使用税政策试点，就是再次用政府的手，通过经济的手段，发挥税收杠杆调节作用，实现土地资源的“二次”配置、优化配置，促进土地资源高效合理利用。当前，土地管理中还存在着以下几个突出问题：

1.初次配置效率不高的问题

我省土地资源紧缺，理应更加合理、高效地利用好每一寸土地。全省约有城镇低效用地130万亩，以及相当数量的农村低效地。而我省每年净增建设用地40万亩，真正落实到重大转型项目不多，同时由于批后监管措施不够、执行不严，这些新增建设用地又有相当部分成为了低效用地、闲置用地、批而未用地等，循环往复。出现这个问题的原因：一是我们计划指标的分配、安排，仍是以往计划经济时代的管理模式，总体还比较粗放，精细化不够，针对性不强，对项目把关不严。二是土地保有成本低，企业有多拿地、多占地的冲动。通过提高城镇土地使用税税额标准，实施差别化的征管政策，增加了土地的保有成本，迫使企业在拿地的时候更加精打细算，逐步从多圈地多占地向用好地用足地转变。但总体上，由于增加的税额标准与带来的土地增值收益相比显得太少，企业多圈地、多占地的冲动仍然存在。

2.闲置土地处置难的问题

闲置土地问题一直是一个突出的问题。《土地管理法》《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》都规定了缴纳闲置费及无偿收回土地的处置方式，但在实际操作过程中，要收缴闲置费或收回难度都相当大。这次试点中，各地普遍提高了城镇土地使用税税额标准，使得土地闲置成本较以前大幅提高，倒逼了一些企业主动将闲置低效土地交还政府。海宁市2014年收回低效土地27宗，面积达1310亩。富阳市有7家企业由政府收回腾退土地192亩。由于城镇土地使用税的征缴具有法律强制性，通过税的提高，倒逼闲置土地盘活利用或政府收回，是一种可行的办法。如何将海宁、富阳这些点上的做法推广，值得我们作深一步的研究和探索。

3.批而未用土地的问题

批而未供、供而未用土地是影响土地资源高效利用的一个重要因素。省政府从2012年开始，就开始大力推进批而未用土地消化利用。截至2013年12月31日，我省批而未供土地面积为50.5万亩，比2010年底下降了35万亩。这个成绩的取得，也有差别化城镇土地使用税试点的功劳。虽然下降数字明显，但50.5万亩的绝对数仍然不小。如果对批而未供土地有一个更加明显的差别化的税收政策，将极大地推动消化利用。海宁市实施项目推进与税收政策挂钩，对未按合同约定完成建设的项目，加大土地使用税收征力度，确保土地使用税的杠杆调节效应呈现最大化，推动了项目加快建设和土地及时利用，是一个很好的做法。

面对当前土地管理形势和存在的突出问题，我们要按照“使市场在资源配置中起决定性作用”要求，尽量减少政府对资源的直接配置，探索建立公开透明的主要由市场决定国土资源要素价格的体制机制，通过市场规则、市场价格、市场竞争，来实现土地效益最大化。各级国土资源部门要更好地借助差别化税收调整政策试点，加强与地税部门的沟通协调，既要重视初次配置，更要重视二次配置；既要运用行政手段，更要运用经济手段和税收杠杆，突出政策的精细化，提高政策的针对性，更好地推进节约集约用地，促进经济转型升级。

三、主动配合，积极推广差别化城镇土地使用税政策

根据《浙江省人民政府关于实施“空间换地”深化节约集约用地意见》（浙政发〔2014〕6号）要求，2015年1月1日起在全省全面实施差别化城镇土地使用税政策试点。国土资源部门要认真贯彻省政府要求，积极配合地税部门，进一步总结推广试点经验，加大工作力度，使这项政策发挥更好作用。

1.主动配合，加强沟通协调

推进税收政策改革，建立差别化税收政策，促进土地节约集约利用，地税部门是牵头单位，但国土资源部门责无旁贷。作为国土资源部门，要充分发挥部门职能，加强协调配合，根据税收征管的需要，及时提供基础资料，协同地税部门做好具体政策制订、税基调查、企业亩产效益评估，与地税部门形成合力共同把试点工作落到实处。

2.抓住机遇，夯实工作基础

企业使用土地的情况是征收城镇土地使用税的基础，在试点过程中也暴露出土地管理中的一些问题，如土地登记发证没有全域覆盖、登记信息不完整、更新不及时、企业用地信息化管理滞后等等。试点工作的开展，对国土资源部门基础业务管理工作提出了新的要求，也是我们发现问题、完善基础工作的有利契机。我们要借此机会，进一步夯实业务基础，加大“一张图”工程建设力度，加快土地调查，严格土地监管，为这项试点的全面开展打下扎实的基础。

3.健全机制，畅通信息共享渠道

省级层面，省厅正准备与省地税局、省国税局签署《涉税信息共享合作协议》，建立日常数据交换制度，加强信息资源共享应用的深度合作，为彼此的工作推进提供方便。各地也要主动协商，共同研究确立信息共享方式、协作配合办法，建立相互协作配合的长效机制。

4.综合施策，发挥政策效益

一方面，要及时总结经验，进一步完善差别化的税收调节政策。要把推进调整城镇土地使用税政策试点，与“亩产倍增”行动计划、“三改一拆”“空间换地”、城镇低效用地再开发等工作结合，与我省国土资源管理改革试点工作相结合，统筹兼顾，协同推进，充分发挥好税收调节，对节约集约用地的推动作用。另一方面，可以将差别化的措施推广到其他领域。如，实行差别化的水价、电价，叠加多种措施，形成组合拳，发挥各项政策的整体效应，增强节约集约用地的推动力。