浙江省土地抵押登记状况及思 考

浙江省国土资源厅地籍管理处 高 瞩

浙江省土地抵押登记状况及思 考

浙江省国土资源厅地籍管理处 高 瞩

随着土地使用权抵押市场的日趋活跃，因土地使用权抵押产生的债务纠纷也日渐增多，浙江省2013年当年办理土地使用权抵押8万件，抵押金额达1万亿元。各级登记机构要求明确土地抵押登记法律政策的呼声强烈，特别是国有划拨土地、储备土地、农村集体建设用地、宅基地的抵押情况，以及企业之间债权关系产生的土地使用权抵押问题较多，规定模糊，难以操作。因此，必须通过摸清情况，健全土地抵押登记制度，规范土地使用权抵押登记，切实防范金融风险。

一、浙江省土地抵押登记现状

1.各类土地使用权的抵押情况

浙江省2010年至2013年8月期间，累计办理土地使用权抵押24.6万件，抵押金额达3万亿多元。出让土地使用权占了全部抵押金额的90%；农村宅基地抵押登记除台州市外全省均未办理；农村集体建设用地土地使用权抵押登记全省共办理8件，台州市办理4宗，抵押金额400万元，温州市办理4宗，抵押金额2285万元；储备土地使用权抵押登记基本集中在市级层面，用于政府投资建设；国有划拨土地使用权抵押登记，大多为个人房改房、经济适用住房、拆迁安置房等，各地办理宗地数不平衡。如宁波市国有划拨土地使用权抵押登记62宗，抵押金额43.0550亿元。而温州市国有划拨土地使用权抵押登记22411宗，抵押金额438.39亿元。

2.积极制定抵押登记政策

近年来为规范房地产抵押登记，解决企业融资困境，我省各地都出台了相关规定，对抵押登记作了一些突破性的探索。2012年浙江省人民政府下发了《浙江省人民政府关于进一步规范房地产抵押登记工作的通知》（浙政发〔2012〕61号），解决我省各地房地产抵押登记部门不尽统一问题，规范登记管理工作。2013年为加强土地储备机构和政府融资平台公司的土地融资管理，省政府办公厅制定了《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强政府土地融资管理的通知》（浙政办发〔2013〕97号）。2010年，杭州市制定了《杭州市区土地使用权抵押登记操作办法》（杭土资发〔2010〕21号）。2013年，根据国土资源部等三部委《土地储备管理办法》、国土资源部《关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）、省政府《关于进一步规范房地产抵押登记工作的通知》（浙政发〔2012〕61号）文件精神，杭州市又修订出台了《杭州市区建设用地使用权抵押登记若干规定》（杭土资发〔2013〕25号）。对精简土地抵押登记办文环节，缓解企业发展中的资金短缺问题，规范土地使用权抵押登记行为，保障抵押双方当事人及相关利害关系人的合法权益，维护杭州市区的房地产信贷市场秩序起到了重要作用。2012年温州市政府出台《关于规范房地产顺位抵押工作的若干意见》（温政办〔2013〕81号），制止违规办理分割抵押登记，大力推进顺位抵押登记。嘉兴市政府出台了《关于进一步规范土地登记优化土地登记服务提高土地登记效能的通知》（嘉土资发〔2011〕82号），明确规范非金融机构土地使用权抵押登记的具体要求。

3.依法开展企业间债权产生的土地抵押登记

根据最高人民法院和中国人民银行有关规定，企业之间的借贷违反金融法规，属于扰乱金融秩序，不得抵押登记。国土资源部关于规范土地登记的意见规定，经中国银行监督管理委员会批准取得《金额许可证》的金额机构，经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。为支持企业发展，我省各级国土资源部门认真研究法律政策，积极开展企业间土地抵押登记，形成各种好的做法。杭州市《规定》明确，经批准取得《金融许可证》的金融机构、小额贷款公司和典当企业在其经营范围内从事借贷业务的，或担保公司为债务人向金融机构借款提供的担保而要求反担保的，可以申请建设用地使用权抵押登记。台州市办理抵押登记的抵押权人一般为银行，经商务部批准的典当行，经省政府主管部门批准的小额贷款公司。温州市出台《关于印发加强房地产等财产抵（质）押登记管理工作暂行办法的通知》（温政〔2011〕197号），规定抵押权人可以为接受房地产作为债务人履行债务担保（反担保）的金融机构，也可为自然人、非金融机构法人或者其他组织，如融资性担保公司、典当行、小额贷款公司等。

二、存在问题

1.登记职能分工不明

根据浙政发〔2012〕61号文件精神，土地管理部门办理无地上定着物的土地使用权，城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物的抵押登记由当地政府规定的部门办理。但是在实际操作过程中，各地的运行模式不尽相同，对于办理抵押登记的部门没有全部落实。这一问题给市场主体抵押融资造成了不便和安全隐患，也带来诸多司法实践中的矛盾。涉及到具体事项，如在建工程抵押，这个概念的认定比较模糊，人为因素比较大，造成了一个项目可以到两家不同的登记部门去办理，客观上给抵押权人造成了不便。同时，各抵押登记部门之间沟通不及时，导致了债务人重复抵押登记骗取贷款人资金，损害债权人利益现象的发生，带来了一些不必要的混乱和纠纷。这就是由于登记机关分属不同的行政机关，缺乏相互间联系而造成的不应有的结果。

2.抵押权人主体不明

国土资源部关于规范土地登记的意见中规定，能作为抵押权人申请抵押登记的可以是经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构或经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司。而事实上，很多企业之间，包括企业和私人之间，企业和担保公司之间存在事实上的抵押关系，受抵押权人主体资格所限，我省企业之间债权关系产生的土地使用权抵押除温州有所突破，基本没有办理。这对整个金融关系的稳定、对抵押权的实现影响很大，留有隐患。

3.设定抵押权的土地范围难界定

一是宅基地能否抵押。《物权法》182条规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。《土地管理法》《担保法》《物权法》中规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得抵押。但法律规定可以抵押的除外。法律规定除外，除外指的是“四荒”用地，不包括宅基地上如有建筑物的情形。这些条款的前后矛盾造成宅基地上的房屋抵押登记，宅基地不抵押。二是以出让方式取得的教育和医疗卫生用地能否抵押。随着社会的不断发展，人民生活水平的不断提高，社会上出现了私立的学校和医院，实际中有不少的私立学校、医院欲以其以出让方式取得的国有建设用地使用权申请抵押登记。对于公立学校、医院等以公益为目的的事业单位用地不得抵押，在执行中是没有什么异议的。但是，现在对以出让方式取得的国有建设用地使用权不能抵押登记，实践中仍然有异议。

4.集体土地使用权抵押权难实现

经抵押登记的集体土地使用权在实现抵押权时，人民法院根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定予以裁定处理的，受让人应办理土地征收和出让手续。但根据集体土地征收的规定，集体土地征收须取得发改委的立项后才能按程序报请有权人民政府批准，而发改委认为受让人是实现抵押权取得土地使用权，不涉及项目的新建或扩建，不予立项，导致受让人无法真正意义上取得裁定的土地使用权。

5.政府融资、企业融资不合法诉求频发

一是我省各地处于转型大发展建设中，政府融资需求增大，各市、县级人民政府以领导批示、抄告单等形式要求国土部门配合办理土地使用权抵押登记的现象时有发生，对各级国土部门土地登记经办人员造成很大压力。二是由于经济环境不景气以及民间借贷危机，企业融资需求比以往更加紧迫，但是现有融资渠道仍然有限，矛盾更加突出，导致企业对登记部门不合理抵押的诉求增多，其中比较突出的一种情况是企业由于各种原因，无法盘活资产价值，要求国土部门给工业用地办理土地分割登记后再用于抵押融资。温州市推行顺位抵押登记帮助企业实现资产价值，企业难以接受，执行比较困难。

三、对策思考

1.将所有物权的抵押登记统一在一个法律框架内

我国目前的抵押登记涉及的法律有《土地管理法》《城市房地产管理法》《担保法》《物权法》《合同法》《民法》及其他法律，多重规定，多层级规定必然造成操作上的矛盾和混淆，应当将抵押登记法律统一在一个法律框架内，便于统一操作和执行。

2.落实房地产登记部门主体及相关职责

在当前没有建立统一的不动产登记机构前，各级政府要理顺土地和房屋主管部门抵押登记职责，保证方便群众办事，保障房地产金融安全。要明确房地产抵押登记的职责分工，明确土地管理部门负责无地上定着物的土地使用权抵押登记，房产管理部门负责以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物的抵押登记。房产管理部门在办理抵押登记前须征求土地管理部门书面意见，国土部门的答复意见主要包括建筑物所在宗地的土地登记、抵押登记、查封登记以及划拨土地是否同意抵押等情况，该答复意见作为房产管理部门可否办理抵押登记的依据，立案归档。房产管理部门办理抵押登记后，将结果抄告土地管理部门，立案归档。国土部门抵押登记前，可以就是否预售、是否转让等情况征询房产部门意见的，房产部门应当书面答复。制定操作规定，明晰不同类型、不同情形的抵押登记办理分工，规范信息共享机制，保障抵押登记工作的有序、高效开展。同时，加快推进不动产统一登记。

3.切实解决政府性融资平台土地抵押和分割抵押问题

对政府性融资平台土地抵押问题，作一次深度调研，出谋划策，做到既能为政府盘活土地资产，加快城市建设解决资金缺口，又能保障国有资产安全。对分割抵押登记进行规范，强制实行顺位抵押登记。避免企业要求国土部门给工业用地办理土地分割登记后再用于抵押融资的现象，加大宣传力度，改变顺位抵押登记各企业不愿接收的现象。明确分割登记条件，对符合城市规划，具有地块分宗条件的，在缴清宗地地价款和审定总平面方案的前提下，申请人应当持分宗规划红线和土地使用条件、土地出让合同和划拨决定书监管部门书面意见等办理。

4.明确几个实际问题

一是依法放宽抵押权人主体。非金融机构要求办理土地抵押登记建议适当放开，一方面要缓解部分个人、企业（特别是中小微企业）的生产经营所需融资困难，另一方面也要防范融资风险、规范业务操作、切实维护稳定，对上述公民、法人等非金融机构之间的土地使用权抵押登记工作，从范围界定、条件设置、办理流程等方面出台具体的业务操作办法来有序、稳妥地推进。经批准取得《金融许可证》的金融机构、小额贷款公司和典当企业在其经营范围内从事借贷业务的，或担保公司为债务人向金融机构借款提供的担保而要求反担保的，可申请建设用地使用权抵押登记。在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，企业间以土地使用权进行抵押担保的，相关主合同需经公证机构公证后办理土地使用权抵押登记。二是明确私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的问题。随着社会发展的情况，目前土地使用权人取得土地的方式和用途呈现多样化，而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕44号）第3条明确规定：“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效，因此给债权人造成损失的，还应当承担相应的责任”，《物权法》第10条“国家对不动产实行统一登记制度”和第184条第三项“下列财产不得抵押：学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”，另《关于进一步加强政府土地融资管理的通知》（浙政办发〔2013〕97）、《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规对抵押的主体、抵押物均进行了较为全面的规定，其要求是从严从高的。但是《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》浙政办发〔2011〕69号，允许营利性非公立医疗机构可以利用有偿出让取得的土地、产权明晰的房产等固定资产申请抵押贷款，与以上文件内容有冲突。目前，我省已经执行《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》（法工办发〔2009〕231号）、禁止以出让方式取得土地使用权的，私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施，建议应当针对这一情况，在签订此类出让合同中明确不得抵押，避免国土部门对类似抵押登记究竟是受理还是不受理陷入两难困境。三是涉嫌闲置土地抵押登记。根据《城市房地产管理法》相关规定，国有土地使用权在出让时，出让合同一般约定投入须达到开发投资总额25%以上才能转让。如果土地仍然为空地，开发投资总额未达到25%，可以理解为受让主体仍未获得完全的处分权，土地转让受到限制。抵押登记中需要对此进行把握。全省要统一规定，国土部门需要实地踏勘。不能因为抵押登记办理速度要求高，人员不足，就不实地踏勘。经实地踏勘，对超过开工期限尚未动工的涉嫌闲置土地，转执法监察支队依法进行调查处理；对不采取收回方式处置的闲置土地，在抵押双方共同出具“自行承担因闲置土地处置产生的法律后果”的书面承诺后，再予以办理抵押登记。四是关于集体土地抵押。建议抓紧修订、完善相关法律法规和政策。集体建设用地、宅基地抵押的一个必要前提是必须改革现行的集体建设用地流转、农村宅基地产权法律制度，从农村改革和发展的实际需求出发，研究赋予集体建设用地、农民宅基地以收益、处分权利的可行性。